隨著農(nóng)村人居環(huán)境整治與美麗鄉(xiāng)村等一系列政策的出臺，農(nóng)村人居環(huán)境類PPP項目應(yīng)運(yùn)而生，本篇文章將從政策條件、同類項目入庫情況與重難點分析三個角度闡述PPP模式在農(nóng)村人居環(huán)境類項目中的應(yīng)用。

一、政策條件

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕25號）中指出目前我國農(nóng)村人居環(huán)境總體水平仍然較低，在居住條件、公共設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生等方面與全面建成小康社會的目標(biāo)要求還有較大差距。為進(jìn)一步改善農(nóng)村人居環(huán)境，需要按照全面建成小康社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的總體要求，以保障農(nóng)民基本生活條件為底線，以村莊環(huán)境整治為重點，以建設(shè)宜居村莊為導(dǎo)向，從實際出發(fā)，循序漸進(jìn)，通過長期艱苦努力，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》中指出改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)，事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會文明和諧。要求以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo)向，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，動員各方力量，整合各種資源，強(qiáng)化各項舉措，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板，為如期實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)打下堅實基礎(chǔ)。

二、同類項目入庫情況

截至2018年5月11日，以“農(nóng)村人居環(huán)境”為關(guān)鍵字在財政部PPP綜合信息平臺上進(jìn)行搜索，共有38個相關(guān)項目，其中項目儲備清單中有6個項目，項目管理庫中有32個項目。因儲備清單中項目是地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項目，但尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，項目的參考借鑒意義相對較小，故本文中僅討論項目管理庫中的項目。

2.1PPP項目所處階段

根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村人居環(huán)境類PPP項目中處于采購階段項目數(shù)量最多，占比47%。綜合來看，項目階段分布情況較為平均。

2.2項目區(qū)域分布

根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村人居環(huán)境類項目主要集中在中國西部地區(qū)（貴州省、云南省、新疆維吾爾自治區(qū)），一共占比91%，其中新疆維吾爾自治區(qū)項目數(shù)量最多，占比53%。此種情況反映了目前農(nóng)村人居環(huán)境類項目的主要實施地還是我國欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)。

2.3項目投資金額

根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示，因項目性質(zhì)與實施地的經(jīng)濟(jì)條件制約，農(nóng)村人居環(huán)境類PPP項目的投資金額相對較小，5億元以下的項目共19個，占比59%。20億元以上的項目共2個，占比6%。

2.4項目回報機(jī)制

根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示，可行性缺口補(bǔ)助類回報機(jī)制的項目占比最多，為94%，政府付費類項目僅占6%，無使用者付費類項目。這種情況與目前的PPP政策和項目性質(zhì)特點有直接關(guān)系。

三、項目重難點分析

3.1項目識別

3.1.1政策導(dǎo)向

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕25號）中提到的項目種類主要包括（1）基本生活條件：農(nóng)村危房改造、農(nóng)村飲水安全、道路硬化、電網(wǎng)升級改造；（2）村莊環(huán)境整治：重點治理農(nóng)村垃圾和污水、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⑥r(nóng)村廁所改革；（3）宜居鄉(xiāng)村建設(shè)：鄉(xiāng)村美化、鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意。

《指導(dǎo)意見》中提出以下相關(guān)操作路徑（1）創(chuàng)新投入方式：建立政府主導(dǎo)、村民參與、社會支持的投入機(jī)制；（2）建立引導(dǎo)激勵機(jī)制，鼓勵社會資本參與建設(shè)。推動政府通過委托、承包、采購等方式向社會購買村莊規(guī)劃建設(shè)、垃圾收運(yùn)處理、污水處理、河道管護(hù)等公共服務(wù)；（3）建立管護(hù)長效機(jī)制：建立村莊道路、供排水、垃圾和污水處理、沼氣、河道等公用設(shè)施的長效管護(hù)制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)管理一體化。培育市場化的專業(yè)管護(hù)隊伍，提高管護(hù)人員素質(zhì)。

《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》中提到的項目種類主要為：（1）推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理，統(tǒng)籌考慮生活垃圾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物利用、處理，建立健全符合農(nóng)村實際、方式多樣的生活垃圾收運(yùn)處置體系；（2）開展廁所糞污治理，引導(dǎo)農(nóng)村新建住房配套建設(shè)無害化衛(wèi)生廁所，人口規(guī)模較大村莊配套建設(shè)公共廁所。；（3）梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理，推動城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)向周邊村莊延伸覆蓋；（4）提升村容村貌，加快推進(jìn)通村組道路、入戶道路建設(shè)；（5）加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理，全面完成縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制或修編；（6）完善建設(shè)和管護(hù)機(jī)制，鼓勵有條件的地區(qū)探索建立垃圾污水處理農(nóng)戶付費制度，完善財政補(bǔ)貼和農(nóng)戶付費合理分擔(dān)機(jī)制。

《行動方案》中提出以下相關(guān)操作路徑：調(diào)動社會力量積極參與。鼓勵各類企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項目。規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項目。引導(dǎo)有條件的地區(qū)將農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與人居環(huán)境改善互促互進(jìn)。

3.1.2項目篩選

《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中規(guī)定了不適宜采用PPP模式實施的項目：（1）不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；（2）因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；（3）僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的；（4）其他不適宜采用PPP模式實施的情形?！?/p>

農(nóng)村人居環(huán)境類PPP項目一般包含多種類型的子項目，從目前已入庫農(nóng)村人居環(huán)境類PPP項目來看，項目包內(nèi)大多含有以下子項：市政道路項目、垃圾處理及轉(zhuǎn)運(yùn)、污水處理、供排水管理等，少部分項目包括衛(wèi)生改廁、旅游開發(fā)等。PPP項目需體現(xiàn)公共服務(wù)，因此相關(guān)政策文件中提到的農(nóng)村危房改造、農(nóng)戶個人的衛(wèi)生改廁（不含公共廁所）等子項并不適用PPP模式，如果納入到PPP項目中，有被清查出庫的風(fēng)險。因此在農(nóng)村人居環(huán)境類項目編制可行性研究報告時即應(yīng)對子項進(jìn)行篩選，剔除并不適用PPP模式的子項，規(guī)避政策風(fēng)險。

3.2回報機(jī)制

3.2.1回報機(jī)制選擇

隨著目前PPP政策的收緊，PPP項目逐步走向規(guī)范化?！蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中要求各級財政部門應(yīng)認(rèn)真落實相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質(zhì)量。

部分地區(qū)出臺的地方性PPP政策同樣規(guī)定了項目負(fù)面清單，《關(guān)于開展政府和社會資本合作（PPP）“規(guī)范管理年”活動的實施意見的通知》（魯財金[2018]21號）中規(guī)定“從嚴(yán)審慎開展完全政府付費項目，自《實施意見》印發(fā)之日起，全部項目財政承受能力最高年度達(dá)到或超過8%的地區(qū)，停止新上政府付費和財政補(bǔ)助超過50%的可行性缺口補(bǔ)助項目。”

《湖南省財政廳關(guān)于實施PPP和政府購買服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》中規(guī)定“下列情形不得運(yùn)用PPP模式：3、僅涉及工程建設(shè)而無實際運(yùn)營內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場、綠化（風(fēng)光）帶等工程建設(shè)”

政府付費類PPP項目在目前的政策環(huán)境下需要審慎開展，為避免項目前期準(zhǔn)備或后期實施過程中因政策變動導(dǎo)致項目中止或調(diào)整的風(fēng)險，建議農(nóng)村人居環(huán)境類項目在可研編制階段仔細(xì)甄選項目建設(shè)內(nèi)容，適當(dāng)挖掘項目的使用者付費，規(guī)避政策風(fēng)險的同時爭取減少政府付費壓力。

3.2.2回報來源

針對農(nóng)村人居環(huán)境類PPP項目大多集中在我國西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財政實力較為薄弱的特點，需綜合考慮項目的付費來源。

（1）政府付費

項目的政府付費資金來源：一般公共預(yù)算支出；建設(shè)期與運(yùn)營期內(nèi)可作為補(bǔ)貼來源的各級政府補(bǔ)助或?qū)ｍ椦a(bǔ)貼；符合支出范圍的土地出讓收入（需納入政府性基金預(yù)算管理）。

（2）使用者付費

農(nóng)村人居環(huán)境類PPP項目內(nèi)通常含有多種類型的子項目，充分挖掘項目的潛在使用者付費可以有效降低地方財政支出壓力?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號）提供了參考思路：

針對道路等傳統(tǒng)的政府付費類項目可采取出讓公路冠名權(quán)、廣告權(quán)、相關(guān)資源開發(fā)權(quán)等方式挖掘項目使用者付費。

針對垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)及污水處理類項目，鼓勵先行先試，在有條件的地區(qū)實行污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度，保障項目公司獲得合理收益，但繳費水平需要綜合考慮污染防治形勢、經(jīng)濟(jì)社會承受能力、農(nóng)村居民意愿等因素，避免繳費價格過高導(dǎo)致終端用戶抵觸或拒絕繳費，同時完善農(nóng)村污水垃圾處理費用調(diào)整機(jī)制，建立上下游價格調(diào)整聯(lián)動機(jī)制，根據(jù)情況適時變動收費標(biāo)準(zhǔn)。

針對基礎(chǔ)設(shè)施類項目可將基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行捆綁，實行一體化開發(fā)和建設(shè)，在項目運(yùn)營期內(nèi)鼓勵項目公司積極開發(fā)項目中的潛在收益，并賦予項目公司較高的分成比例以示鼓勵，以此實現(xiàn)相互促進(jìn)、互利共贏。

3.3績效考核

目前PPP項目全生命周期的績效考核內(nèi)容主要為建設(shè)期績效考核、運(yùn)營期績效考核與移交績效考核。農(nóng)村人居環(huán)境類PPP項目因其單個項目內(nèi)通常含有多個不同類型的子項目，因此需要對績效考核機(jī)制進(jìn)行特別設(shè)計。

（1）建設(shè)期績效考核

建設(shè)期績效考核主要依據(jù)為行業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程及規(guī)范，輔以政府方要求（如完工時間節(jié)點）。建設(shè)期績效考核可從質(zhì)量、工期、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、文明施工等多個維度設(shè)計考核細(xì)項，農(nóng)村人居環(huán)境類PPP項目多為地方重點推進(jìn)項目，可以根據(jù)地方政府要求適當(dāng)加重工期考核比例，鼓勵項目公司又好又快地完成項目建設(shè)投入運(yùn)營。

（2）運(yùn)營期績效考核

運(yùn)營期績效考核主要依據(jù)為項目可研報告，行業(yè)、技術(shù)方面的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范，輔以政府方要求。同時需針對農(nóng)村人居環(huán)境類項目多種子項目類型區(qū)分不同行業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)，分類設(shè)計量化可實施的績效考核目標(biāo)，并根據(jù)其重要程度與所占項目份額賦予不同的績效考核權(quán)重。以下為運(yùn)營期考核機(jī)制部分參考思路：

目前通用的運(yùn)營期考核機(jī)制多采用扣分制，項目公司積極主動改善運(yùn)營的積極性不強(qiáng)，建議增加部分激勵運(yùn)營考核細(xì)項（如挖掘潛在使用者付費、積極減少運(yùn)維費用等），項目公司滿足激勵運(yùn)營考核細(xì)項后即可得到約定獎勵，這將鼓勵項目公司積極改善運(yùn)營，提升項目運(yùn)營質(zhì)量。

農(nóng)村人居環(huán)境類項目的目標(biāo)為地方環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強(qiáng)。因此村民是項目的直接使用者和受益者，運(yùn)維考核細(xì)項中可增加使用者滿意度調(diào)查細(xì)項并可適當(dāng)加大其考核比例，以此激勵項目公司在運(yùn)營時更多考慮使用者的需求。

農(nóng)村人居環(huán)境類中的部分子項目（如道路、管網(wǎng)）通常在地方有固定的維護(hù)團(tuán)隊，但其組織結(jié)構(gòu)一般較為分散且運(yùn)營能力較弱（村級更為明顯），項目公司成立后將對其業(yè)務(wù)產(chǎn)生直接沖擊，考慮到項目公司與地方的關(guān)系維護(hù)，運(yùn)營績效考核子項中可添加當(dāng)?shù)貑T工占比考核，鼓勵項目公司積極吸納當(dāng)?shù)厝藛T，解決地方就業(yè)問題。

（3）移交績效考核

目前有三種較為主流的移交績效考核方式，分別為資產(chǎn)導(dǎo)向法、跟隨運(yùn)維績效考核法與暫時擱置法。建議根據(jù)項目運(yùn)營內(nèi)容的邊界及運(yùn)營技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更新效率預(yù)估確定移交績效考核具體方式。

原標(biāo)題:【濟(jì)邦時刻】農(nóng)村人居環(huán)境類PPP項目操作分析

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