“環(huán)衛(wèi)”是環(huán)境衛(wèi)生的簡稱，是為有效治理城鄉(xiāng)生活廢棄物，為人民群眾創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進行的有關廢棄物的清掃、保潔、收集、運輸、處置、綜合利用和社會管理活動的總稱。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提升，城市生活垃圾產(chǎn)量越來越多、環(huán)境的承載壓力亦越來越大，原有的環(huán)衛(wèi)服務運作方式及管理和投融資模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實的需求。環(huán)衛(wèi)服務質(zhì)量的好壞不僅影響一個城市的市容市貌，同時也在很大程度上決定當?shù)鼐用竦纳钚腋Ｖ笖?shù)。以PPP模式提供環(huán)衛(wèi)服務，引入專業(yè)社會投資人，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，提升環(huán)衛(wèi)服務工作效率和質(zhì)量，同時也能夠盤活政府存量環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)、促進環(huán)衛(wèi)服務的轉(zhuǎn)型升級，增強公共產(chǎn)品和服務的供給效率。與此同時，國家也在不斷出臺新的政策法規(guī)和文件指引助推環(huán)衛(wèi)行業(yè)向市場化、高效化轉(zhuǎn)型。

一、相關政策文件指引

環(huán)衛(wèi)市場化的進程本質(zhì)上就是政府職能從“管干合一”向“管干分離”逐漸轉(zhuǎn)變的過程，相關政策文件的出臺與指引也對環(huán)衛(wèi)市場化發(fā)展起到強有力的助推作用。

2002年，建設部關于印發(fā)《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》的通知（建城〔2002〕272號）；

2006年，建設部關于印發(fā)《中國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設》的通知（建城〔2006〕13號）；

2013年，國務院辦公廳發(fā)布的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）；

2016年，中共中央、國務院發(fā)布的《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》；

2016年，財政部發(fā)布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）；

2017年，《國務院辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號）；

2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》

在環(huán)衛(wèi)領域，自2002年市政公用行業(yè)市場化改革開啟，至2013年政府采購采購服務的推行，到2014-2015年PPP模式在環(huán)衛(wèi)行業(yè)中的應用，再到如今垃圾分類和城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的大力推廣，環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化的進程逐步加快，并在近兩年保持了穩(wěn)定高速增長。

二、環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1、環(huán)衛(wèi)行業(yè)剛需不斷擴大

城鄉(xiāng)道路總長度及總面積不斷增加

截止2016年底，城市道路總長度達38.2萬公里，比上年增長4.8%，城市道路總面積達75.4億平方米，比上年增長5.0%；

縣城道路總長度13.2萬公里，比上年減少1.4%，縣城道路總面積25.3億平方米，比上年增長1.6%。

城鄉(xiāng)道路清掃保潔的客觀需求隨著城鎮(zhèn)發(fā)展不斷增加

截至2016年底，僅城市（不含縣城）道路清掃保潔面積即達到79.5億m2，其中機械清掃面積約47.5億m2，機械清掃率達到59.75%；清運生活垃圾、糞便2.17億噸；生活垃圾無害化處理場（廠）940座，日處理能力62.1萬噸，處理量1.97億噸；

2、環(huán)衛(wèi)行業(yè)逐漸走向市場化

根據(jù)“環(huán)境司南”數(shù)據(jù)顯示：2018年前三個季度，全國新簽環(huán)衛(wèi)項目年費總額高達355億，比2017年全年總額高出37億，預計2018年全年將達到473億元；開標標段數(shù)量多達9654個，比2017年全年多出652個，預計全年將達到12872個。

截至2018年三季度末，財政部PPP項目庫累計入庫固廢PPP項目總量達到683個，其中環(huán)衛(wèi)PPP項目269個，占項目總入庫量的39.23%，僅2018年1-9月份環(huán)衛(wèi)PPP項目即入庫121個，入庫項目投資總額高達245億元。

3、環(huán)衛(wèi)行業(yè)運作模式逐步轉(zhuǎn)變

從服務內(nèi)容來看，環(huán)衛(wèi)服務工作亦由早期單純的清掃保潔，到運輸中轉(zhuǎn)處理和配套基礎設施建設，再到現(xiàn)在的垃圾分類和資源回收利用，逐漸整合各個環(huán)節(jié)、向全領域覆蓋、向智慧環(huán)衛(wèi)發(fā)展。

三、環(huán)衛(wèi)PPP項目財務測算重點分析

在環(huán)衛(wèi)PPP項目實操過程中，環(huán)衛(wèi)工作除包括道路清掃保潔、垃圾收集轉(zhuǎn)運、公廁運營維護、垃圾外運處置、垃圾分類外，有些地區(qū)會將綠化養(yǎng)護、河道保潔、路燈管養(yǎng)一并納入環(huán)衛(wèi)服務范圍內(nèi)。根據(jù)以往項目經(jīng)驗，綠化養(yǎng)護（大城市除外）單價取值范圍約為5-8元/平米·年，河道保潔單價約為1-2萬元/公里·年（僅指保潔，不包括污染治理等），路燈管養(yǎng)單價約為100-130元/盞·年（不包括電費，僅指日常維修維護）。

相較于其他PPP項目，環(huán)衛(wèi)項目運營成本涉及子項較為繁瑣、每一子項均需單獨核算，且項目執(zhí)行者需從總體上對項目的人員配置、車輛配置、清掃保潔方式和垃圾收集工藝做出合理安排及假設。下面本文主要就環(huán)衛(wèi)項目運營成本中占比最大的人力成本、車輛運營維護成本進行重點分析。

1、人力成本

環(huán)衛(wèi)行業(yè)目前屬于勞動密集型行業(yè)，需要大量的清掃保潔人員、駕駛員等一線工人。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，環(huán)衛(wèi)項目的運營成本中，人力成本是環(huán)衛(wèi)項目運營成本的主要構成部分，約占總運營成本的50%-60%。其中，清掃保潔員在全部人員安排中占比可達80%，因此環(huán)衛(wèi)項目人員成本測算的關鍵在于確定清掃保潔員的數(shù)量。要確定清掃保潔員的數(shù)量，需結合三方面因素綜合考慮：道路等級劃分、人工清掃保潔面積和道路清掃班次作業(yè)定額。

1.1 道路等級劃分

根據(jù)建設部發(fā)布的《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標準》（建城〔1997〕21號）規(guī)定，道路保潔等級劃分和道路保潔質(zhì)量要求應符合下述表1和表2規(guī)定：

表1 道路保潔等級劃分

不同等級道路保潔質(zhì)量要求也不同，具體如下表所示：

表2 道路保潔質(zhì)量要求

如表2所示，除特大城市和大城市外，其他城市的作業(yè)標準可根據(jù)實際情況自行確定，包括但不限于清掃保潔班次、清掃保潔時長、灑水次數(shù)等。在項目實操過程中，大部分地區(qū)在參照表1所述的等級劃分條件的基礎上，根據(jù)實際情況和政府方需求確定不同道路等級。道路等級的劃分和作業(yè)標準是環(huán)衛(wèi)項目測算的關鍵前提條件。

1.2 人工清掃保潔面積

人工清掃保潔面積即是指在項目合作范圍內(nèi)需要通過人工作業(yè)方式完成的清掃保潔面積。人工清掃保潔面積的確定應基于政府方提供的道路明細表（表中要素應涵蓋道路長度、寬度、綠化帶長度及寬度、是否有隔離帶、人行道寬度、非機動車道寬度等），并參考中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部2008年發(fā)布的《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》（HLD47-101-2008）（以下簡稱：環(huán)衛(wèi)勞動定額）有關規(guī)定確定（若項目所在省市有當?shù)囟~標準，則可參考當?shù)囟~）。

根據(jù)環(huán)衛(wèi)勞動定額的規(guī)定，道路清掃保潔作業(yè)量示意圖及計算方式如下所示：

圖1 道路清掃、保潔作業(yè)量示意圖

道路清掃保潔面積計算公式：

式中：

∑A——道路清掃保潔總面積

L——道路單邊長度

B1、B5——道路人行道寬度（無人行道的B1=0、B5=0）

B2、B6——道路設非機動車道的寬度（無分隔標志的視作2m寬度）

B3、B7——道路設機動車道與非機動車道分隔設施的機動車道一側的2m寬度；

B4、B8——道路設隔離設施的兩邊2m的寬度；

C1、C2——需折算的機動車道清掃保潔的面積。

其中：

（1）人行道清掃、保潔作業(yè)量以全面積計算；

（2）非機動車道道路清掃、保潔作業(yè)量以全面積計算；

（3）道路無非機動車道和機動車道隔離標志的，道路清掃、保潔面積按人行道邊沿石向路面中心延伸2m寬度計算，其余車行道路面面積按60%折算；

（4）道路有非機動車道和機動車道分隔標志的，車行道路面清掃、保潔面積如下：

a)非機動車道與機動車道有分隔標志（無隔離設施）的機動車道寬度12m以內(nèi)的路面清掃、保潔面積按40%折算；12m以上的按30%折算；

b)非機動車道與機動車道設有隔離設施的，隔離設施機動車道一側的以2m寬度計算，其余機動車道路面清掃保潔面積的計算方法同a。

（5）人行天橋、地下通道、公共廣場、步行街的清掃、保潔作業(yè)量以全面積計算。

根據(jù)上述計算方法和道路明細表，可計算出項目范圍內(nèi)的全部清掃保潔面積。但是，在項目實際執(zhí)行過程中，考慮到環(huán)衛(wèi)項目機械化率的提高和作業(yè)方式的優(yōu)化，機動車道的清掃主要依靠掃路車或洗掃車作業(yè)且機動車道相對垃圾較少，清掃保潔員僅在看到垃圾時進行低頻率的撿拾。因此，通常在實操中，確定人工清掃保潔面積時僅需考慮人行道和非機動車道面積，車行道的折算面積不考慮在內(nèi)而是由社會投資方在報價時自行平衡。

1.3 道路清掃班次作業(yè)定額

根據(jù)環(huán)衛(wèi)勞動定額，每個保潔員每班次的作業(yè)定額如下表所示：

表3 道路人工清掃、保潔作業(yè)定額

說明：1.道路等級的劃分按建設部頒布的《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標準》中的有關規(guī)定執(zhí)行；

2.本道路清掃保潔的班次定額是按清掃和保潔混合作業(yè)組織方式計算的，一、二級道路按每人每小時清掃1250m²、三級道路清掃1300m²、四級道路清掃1350m²，步行街清掃1300m²、公共廣場清掃1600m²。清掃時間設定為2.5h，其余時間為該清掃面積內(nèi)的巡回保潔時間。清掃時間在2.5h以外的，班次定額由各地市容環(huán)衛(wèi)部門另行計算。

3.按以上定額確定的，每班次有效工時為6.5h；

4.如班次定額為單一（是指在有效工時內(nèi)將道路清掃一遍）道路清掃的，班次有效工時為6h，一、二級道路清掃班次定額為7500m²，三級道路清掃班次定額為7800m²，四級道路清掃班次定額為8100m²。

但是，在實操中，由于《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》是2008年發(fā)布的，距今已有10年時間，考慮到目前道路質(zhì)量的提高及環(huán)衛(wèi)作業(yè)方式的優(yōu)化，通常在測算時應在上述定額的基礎上上浮一定比例作為定額測算的依據(jù)，舉例：一、二級道路班次作業(yè)定額上浮50%、三級道路班次作業(yè)定額上浮50%、四級道路班次作業(yè)定額上浮60%（該百分比僅為示例）。不同等級道路的浮動比例可以相同，也可以不同，但參照標準應當是基于不同等級道路的保潔質(zhì)量要求，為達到不同等級道路的保潔質(zhì)量要求保潔員所付出的精力和時間不同。

同時需注意，①若項目所在省市有當?shù)厥腥莪h(huán)境衛(wèi)生定額，應優(yōu)先參考當?shù)囟~；②現(xiàn)在部分城市已經(jīng)引入了小型清洗車用來清掃和沖洗人行道，如西安，因此，隨著環(huán)衛(wèi)作業(yè)方式的優(yōu)化提升，上述人工班次作業(yè)定額也會發(fā)生變化，實操中應根據(jù)項目所在地的地域情況及機械作業(yè)條件合理確定。

1.4 道路清掃保潔員數(shù)量計算

結合上述三方面因素考慮，即可計算出每一等級道路所需配置的道路清掃保潔員數(shù)量。舉例如下：

某項目合作范圍內(nèi)的二級道路人工作業(yè)面積共計10000m²，當?shù)丨h(huán)衛(wèi)作業(yè)標準要求保潔員每天清掃保潔連續(xù)在線16小時即2個班次，人均班次作業(yè)定額按照國家標準上浮50%，即為3125×（1+50%）=4687m²/班次·人。則本項目二級道路清掃保潔所需的道路清掃保潔員數(shù)量為10000/4687×2×1.4=6人。

其中，1.4是崗位調(diào)整系數(shù)。因環(huán)衛(wèi)工作為全年365天不間斷作業(yè)，根據(jù)法律規(guī)定，我國的法定工作時間是每月21.75天，全年即為21.75×12=261天。因此，崗位調(diào)整系數(shù)=365/261=1.4。

參考上述計算方式，我們可以計算出每一等級道路所需配置的清掃保潔員數(shù)量，加總可得本項目所需的全部清掃保潔員數(shù)量。同樣，駕駛員數(shù)量亦需要結合崗位調(diào)整系數(shù)和作業(yè)班次確定，此處不再贅述。

1.5 清掃保潔員人力成本

在考慮清掃保潔員的人力成本時，另有以下四點需注意：

（1）人力成本通常按照項目所在地的最低工資標準測算。因為，在項目實際執(zhí)行過程中項目公司通常不會招聘足額保潔員，而是選擇招聘較少保潔員通過加班給付加班費的方式來節(jié)約成本（主要指節(jié)約公司承擔的社保公積金部分）。與此同時，由于環(huán)衛(wèi)保潔員的工資水平普遍偏低，因此保潔員也愿意通過付出加班時間以獲取更高收入。因此，最低工資標準和足額保潔員已給予項目公司較大的成本把控區(qū)間；

（2）對于一線作業(yè)的環(huán)衛(wèi)工人，部分地區(qū)的省市政府會給予專項補貼，如陜西省漢中市環(huán)衛(wèi)工人的社保由陜西省和漢中市各補貼一部分。因此應根據(jù)項目所在地實際情況核實確認是否有該項補貼的存在；

（3）由于一線工人長期在道路上工作，危險系數(shù)相對較高。雖無法律強制規(guī)定，但依照行業(yè)慣例，項目公司通常會為一線工人購買商業(yè)保險；

（4）由于一線全年365天不間斷工作，因此在計算人力成本時須按照崗位數(shù)而非全部人員數(shù)計算國家法定節(jié)假日加班工資。舉例，就清掃保潔員而言，1個崗位所需的人員數(shù)為1.4個，在計算法定節(jié)假日加班工資時應按照1個人計算而不是1.4個，因為在節(jié)假日當天僅有1個人在崗。

綜合上述全部內(nèi)容，在環(huán)衛(wèi)項目財務測算中占比很高的人力成本即可計算出來，這也解決了環(huán)衛(wèi)項目測算的一大難題。該部分內(nèi)容計算時環(huán)環(huán)相扣，測算人員需清晰了解項目整體框架和各環(huán)節(jié)之間的關系。

2、環(huán)衛(wèi)車輛運營維護成本

環(huán)衛(wèi)項目財務測算時，車輛的運營維護成本是環(huán)衛(wèi)項目測算的第二大項成本。車輛的運營維護成本主要包括燃油費、維修維護費、保險費三項。

2.1 燃油費

車輛燃油費的測算基于兩個因素確定：作業(yè)里程和每公里油耗。

（1）作業(yè)里程

作業(yè)里程數(shù)通常可通過機械作業(yè)道路長度、作業(yè)頻次、道路寬度等確定；車輛的每公里油耗可參考當?shù)囟~、車輛出廠說明、可獲知的車輛實際使用數(shù)據(jù)確定。在確定作業(yè)里程時還需注意，道路機械清掃是沿道路兩邊的溝底進行作業(yè)，即每條道路均需正反向作業(yè)兩次；道路機械灑水要根據(jù)道路寬度確定是否需正反向作業(yè)兩次，通常四車道及以下道路僅需單向作業(yè)一次，四車道以上道路需正反向作業(yè)兩次。

舉例：①一條滿足機械作業(yè)條件的道路長10公里，②該條道路為四車道，車行道中間無隔離設施，③該條道路的清掃保潔頻次為每日3次、灑水作業(yè)頻次為每日3次；④掃路車和灑水車噸位均為5t以上。

根據(jù)以上信息：該道路機械清掃需沿道路兩側溝底正反向作業(yè)兩次、機械灑水僅需單向作業(yè)一次。計算可得：該條道路每日的機械清掃作業(yè)里程為10×2×3=60公里；該條道路每日的灑水作業(yè)里程為10×3×1=30公里。

（2）車輛每公里油耗

確定完機械作業(yè)里程后，下一步即可根據(jù)掃路車和灑水車的每公里油耗計算車輛消耗的燃油費。在《江西省城市市容環(huán)境衛(wèi)生統(tǒng)一勞動費用定額》（試行）中有定額數(shù)據(jù)可供參考：

表4 道路清掃車和灑水車油料消耗定額

注：上表所示油耗僅為主油消耗，測算時應適當考慮10%的輔助油消耗。

結合上述舉例，機械作業(yè)上述10公里道路，掃路車每日消耗的燃油費約為60×1.05×1.1×項目所在地最新燃油價格；灑水車每日消耗的燃油費約為30×0.75×1.1×項目所在地最新燃油價格。

2.2 維修維護費和保險費

車輛維修維護費包括日常維修維護費用和大修費用，通常可按照車輛購置費的5%-10%計取。

保險費則根據(jù)項目所在地實際情況和市場平均水平，取值在6000-10000元/車·年不等。

2.3 重置費用

參考類似項目經(jīng)驗，環(huán)衛(wèi)項目對于車輛重置費用的處理通常有兩種方式：①作為運營期內(nèi)的追加投資計入投資總額中，在整個合作期進行折舊攤銷處理，②根據(jù)每一車輛的使用年限在重置發(fā)生當年作為運營成本項支出。無論選擇哪種處理方式，確定該費用的關鍵均在于確定每項車輛設備的使用年限，而確定車輛設備折舊年限應在參考定額的基礎上，結合車輛的出廠說明和實際使用情況統(tǒng)籌考慮。

表5 環(huán)衛(wèi)車輛設備折舊年限

數(shù)據(jù)來源：《江西省城市市容環(huán)境衛(wèi)生統(tǒng)一勞動費用定額》（試行）

四、總結

環(huán)衛(wèi)PPP項目是現(xiàn)階段PPP領域的重點和熱點行業(yè)，伴隨著垃圾分類的進一步推行，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的前景將會更加廣闊，環(huán)衛(wèi)市場化進程的快慢和環(huán)衛(wèi)服務質(zhì)量的高低也會直接影響城市發(fā)展和居民生活水平。未來環(huán)衛(wèi)市場化必將向縱深推入，環(huán)衛(wèi)作業(yè)實現(xiàn)換代升級，環(huán)衛(wèi)一體化項目、城鄉(xiāng)一體化項目、“環(huán)衛(wèi)+”項目、整區(qū)縣推進項目及多個區(qū)縣連片推進項目必將逐漸淘汰傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)模式，環(huán)衛(wèi)行業(yè)必將向機械化、標準化、規(guī)范化快速發(fā)展。

以上僅為筆者根據(jù)自身項目經(jīng)驗得出的觀點和參考性建議，在項目實際操作中應根據(jù)項目實際情況合理借鑒。如有錯誤或不合理之處，歡迎各位批評指正。

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