2020年3月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》明確提出“提高固體廢物綜合利用率”。《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（簡稱新《固廢法》）將于2020年9月1日起施行，新《固廢法》明確新形勢下國家推行綠色發(fā)展方式、促進(jìn)清潔生產(chǎn)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)新要求，提出“產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施清潔生產(chǎn)審核”“國家鼓勵(lì)產(chǎn)品的生產(chǎn)者開展生態(tài)設(shè)計(jì)，促進(jìn)資源回收利用”等要求。

在國家全面構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的背景下，建議從全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同治理、全要素系統(tǒng)推進(jìn)、全主體共治共享，以及環(huán)境應(yīng)急管理等方面推進(jìn)固體廢物污染防治，全面落實(shí)新《固廢法》。

一、當(dāng)前中國固體廢物污染防治面臨的新形勢

固體廢物涉及行業(yè)多、領(lǐng)域廣，涵蓋工業(yè)固體廢物、農(nóng)林廢棄物、生活垃圾、再生資源、建筑垃圾、危險(xiǎn)廢物等。中國是世界上固體廢物產(chǎn)生大國，固體廢物歷史堆存量已超過600億噸，并且以每年約100億噸數(shù)量增長。

特別是隨著網(wǎng)購電商井噴式發(fā)展，大量塑料、紙類、填充物等一次性包裝物數(shù)量陡增，為城鄉(xiāng)環(huán)境帶來巨大壓力，固體廢物污染已成為百姓關(guān)心、社會(huì)關(guān)切、政府關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)。

與國外相比，中國固體廢物利用水平仍不高，很多城市“垃圾圍城”“白色污染”、固體廢物“上山下鄉(xiāng)”及非法轉(zhuǎn)移處置等問題仍較突出，很多地區(qū)長期采取“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的末端治理模式，亟須找準(zhǔn)問題、抓住癥結(jié)，研究提出綜合解決方案。

當(dāng)前，在國家“兩禁一分促‘無廢’”，即禁止洋垃圾入境、禁止一次性塑料、推行垃圾分類及建設(shè)“無廢城市”的政策背景下，固體廢物污染防治面臨呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：

一是由進(jìn)口固體廢物與國內(nèi)回收并重向以國內(nèi)綜合利用為主轉(zhuǎn)變，國家固體廢物進(jìn)口管理制度改革將加快國內(nèi)資源綜合利用方式轉(zhuǎn)型。

二是由污染末端治理向全過程現(xiàn)代治理體系轉(zhuǎn)變，源頭防控、清潔生產(chǎn)和循環(huán)利用全流程治理模式將不斷強(qiáng)化。

三是由單一產(chǎn)業(yè)簡單回收利用向相關(guān)產(chǎn)業(yè)耦合發(fā)展轉(zhuǎn)變，企業(yè)間、產(chǎn)業(yè)間、全社會(huì)協(xié)同發(fā)展趨勢日趨明顯；四是由傳統(tǒng)處置模式向新業(yè)態(tài)新模式轉(zhuǎn)變，如互聯(lián)網(wǎng)+回收、綠色包裝、智慧環(huán)保等。

二、中國固體廢物處理處置面臨的主要問題

（一）回收利用末端處置關(guān)注多，全產(chǎn)業(yè)全流程治理關(guān)注少

當(dāng)前中國固體廢物處置無論是政策、技術(shù)還是市場化，聚焦處置環(huán)節(jié)多，基于全產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌考慮問題少。

從政策看，國家針對(duì)廢棄電子電器拆解企業(yè)進(jìn)行基金補(bǔ)貼，但基金收支不平衡、政策效果待評(píng)估，實(shí)施范圍待拓展。

從實(shí)踐看，以無廢城市建設(shè)為例，各地為破解“垃圾圍城”紛紛上馬垃圾焚燒填埋廠，但再生資源回收網(wǎng)和垃圾分類環(huán)衛(wèi)網(wǎng)“兩網(wǎng)融合”進(jìn)展遲緩，城市建設(shè)僅注重市容“面子”漂亮，關(guān)乎城市“排毒養(yǎng)顏”的垃圾分揀、貯存用地規(guī)劃卻在不斷縮減。

總體上看，對(duì)源頭減量、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)“口頭重視”多，“實(shí)際行動(dòng)”少，大多仍關(guān)注末端污染治理。

（二）單一環(huán)境要素關(guān)注多，水土氣固廢多要素系統(tǒng)關(guān)注少

從環(huán)境要素看，固體廢物污染防治涉及大氣、水、土壤、固體廢物多要素，各要素間相互關(guān)聯(lián)、不可分割。以往通常關(guān)注單一要素多，導(dǎo)致固體廢物污染防治“治標(biāo)不治本”。

以長江保護(hù)修復(fù)為例，污染問題復(fù)雜交織，水污染表現(xiàn)在水里，但根子“既在岸上、也在水里”。長江流域重化工產(chǎn)業(yè)密集，據(jù)長江經(jīng)濟(jì)帶沿江省市有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，長江經(jīng)濟(jì)帶2007年-2017年累計(jì)增加化工行業(yè)項(xiàng)目1.6萬個(gè)，其中有1/4分布在岸線5公里范圍內(nèi)。長江沿線共布局化工園區(qū)62個(gè)，生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)奈ｋU(xiǎn)化學(xué)品種類多達(dá)250余種。固體廢物、危險(xiǎn)廢物未得到有效處置，部分地區(qū)露天堆放冶煉廢渣、生活垃圾，防滲處理不到位，尾礦庫安全風(fēng)險(xiǎn)大，嚴(yán)重威脅長江生態(tài)環(huán)境安全。

（三）地區(qū)間產(chǎn)業(yè)間單打獨(dú)斗多，政府企業(yè)公眾協(xié)同共治少

政府層面，各地基本立足本地職能和利益，缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)，“各家自掃門前雪”，對(duì)其他地區(qū)廢棄物“敬而遠(yuǎn)之”，拒絕跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。

企業(yè)層面，多數(shù)立足單一產(chǎn)業(yè)開展廢棄物處置，企業(yè)面臨跨區(qū)域運(yùn)輸難、技術(shù)瓶頸難突破、環(huán)保處置成本高、跨地區(qū)立項(xiàng)批復(fù)難等問題。

公眾層面，由于缺乏“通俗、易懂”分類知識(shí)，群眾參與垃圾分類“口號(hào)多，行動(dòng)少”，老百姓對(duì)垃圾處理項(xiàng)目“鄰避”效應(yīng)明顯。

總體看，產(chǎn)業(yè)間、區(qū)域間以及政府、企業(yè)、社會(huì)協(xié)同治理體系尚未建立。

（四）常態(tài)化污染防治關(guān)注多，應(yīng)急處置與長效協(xié)同管理關(guān)注少

從常態(tài)化管理看，各地綜合考慮當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模和醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量、醫(yī)療廢物日常產(chǎn)生量及處理成本等因素，建設(shè)了基本滿足本地區(qū)常態(tài)化管理的醫(yī)療廢物集中處理設(shè)施。

但從應(yīng)急管理看，突如其來的新冠肺炎疫情暴露出中國醫(yī)療廢物應(yīng)急處置能力嚴(yán)重不足，醫(yī)療廢物與危險(xiǎn)廢物協(xié)同、固定設(shè)施與移動(dòng)設(shè)備協(xié)同以及相鄰地區(qū)固體廢物區(qū)域協(xié)同處置性差等問題。

此外，黑龍江“3.28伊春鹿鳴”尾礦泄漏重大突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件也為中國固體廢物應(yīng)急管理提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、全面落實(shí)新固體廢物污染防治法的對(duì)策建議

（一）基于全生命周期和生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同治理固體廢物

一是“十四五”期間加快制定出臺(tái)再生原料和產(chǎn)品推廣使用制度、源頭變革性技術(shù)開發(fā)和易循環(huán)產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)操作細(xì)則。

二是完善廢棄電器電子基金征收補(bǔ)貼方案，解決資金審核撥付時(shí)間過長（通常一年半以上）、企業(yè)資金周轉(zhuǎn)難問題。

三是因城施策，解決制約垃圾全程分類處理的設(shè)施、場地、人員、物流、低值補(bǔ)貼等問題。

四是出臺(tái)重點(diǎn)行業(yè)強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核政策措施，全面落實(shí)新《固廢法》提出的“污染擔(dān)責(zé)原則”，實(shí)現(xiàn)末端治理管理向源頭防控、清潔生產(chǎn)與資源化利用全過程管理轉(zhuǎn)變。

（二）基于水、氣、土壤、固體廢物多環(huán)境要素，全要素系統(tǒng)推進(jìn)固體廢物污染防治

治理思路上，突出“以廢治廢、變廢為寶”，從“三廢”協(xié)同治理角度，全要素系統(tǒng)推進(jìn)固體廢物污染防治，解決長期以來企業(yè)成本過高、市場化運(yùn)營困難的“只循環(huán)、不經(jīng)濟(jì)”困境。

實(shí)際操作上，相關(guān)科研單位與固體廢物產(chǎn)生、綜合利用、處置單位，從污染綜合診斷、工藝流程優(yōu)化、多要素協(xié)同治理等開展聯(lián)合攻關(guān)，統(tǒng)籌解決處置過程中廢水、廢氣、余熱、蒸汽、污泥循環(huán)利用問題，實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、投產(chǎn)運(yùn)營到智能監(jiān)測、智慧管理、智慧應(yīng)急的全要素智能化環(huán)境管理。

（三）基于重點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題靶向性，建立以市場為導(dǎo)向的全主體多元協(xié)同共治體系

首先，聚焦重點(diǎn)行業(yè)，開展赤泥、尾礦、醫(yī)療廢物等重點(diǎn)品種綜合利用基礎(chǔ)研究和技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污。

其次，強(qiáng)化需求導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)地方的指導(dǎo)幫扶，切實(shí)解決地方政府和企業(yè)懼怕中央環(huán)保督察但“有想法、沒辦法”的困境。

最后，突出共治共享，一是強(qiáng)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)間的資源耦合、原料互補(bǔ)、生態(tài)鏈接，實(shí)現(xiàn)“單一治理”向“綜合利用”轉(zhuǎn)變；二是加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同，摒棄地域“行政管理”之分，樹立“區(qū)域共治”理念，協(xié)同解決大城市“無地可用”而周邊城市處置設(shè)施“吃不飽”的痛點(diǎn)；三是借鑒長江水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，突出可操作性、可考核性，以分級(jí)考核結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜建立以市場為導(dǎo)向的廢棄物跨地區(qū)轉(zhuǎn)移處置橫向補(bǔ)償機(jī)制；四是惠及民眾提高公眾參與度，在垃圾焚燒廠周邊建設(shè)公共設(shè)施、提供優(yōu)惠電價(jià)，破解“鄰避效應(yīng)”。

（四）基于新基建和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)契機(jī)，加快醫(yī)療廢物應(yīng)急處置設(shè)施建設(shè)

以國家加強(qiáng)新基礎(chǔ)設(shè)施和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機(jī)，統(tǒng)籌考慮常態(tài)化與應(yīng)急管理需求，超前謀劃、科學(xué)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)布局，以縣域?yàn)閱挝唤⑾噜徔h區(qū)（市）醫(yī)療廢物協(xié)同處置機(jī)制，統(tǒng)籌建設(shè)醫(yī)療廢物處置設(shè)施，實(shí)現(xiàn)資源共享，解決當(dāng)前醫(yī)療廢物處置能力布局不均衡、設(shè)備老化等重大現(xiàn)實(shí)問題，加快建設(shè)移動(dòng)式醫(yī)療廢物處置設(shè)施，補(bǔ)齊醫(yī)療廢物收集轉(zhuǎn)運(yùn)和應(yīng)急處理處置短板。

作者系中國環(huán)境科學(xué)研究院清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究中心環(huán)境學(xué)博士，主要從事固體廢物環(huán)境污染防治、鄉(xiāng)村振興、縣域綠色發(fā)展等理論與政策研究，作為主要執(zhí)筆人，參與起草《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立完整的先進(jìn)的廢舊商品回收體系的意見》等國務(wù)院重大政策文件，曾全程參與研究和制定國家家電“以舊換新”政策

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