2018年,對于中國環(huán)保企業(yè)來說可謂“流年不利”。
從5月的“東方園林發(fā)債事件”開始,環(huán)保企業(yè)的資金鏈危機逐漸爆發(fā),影響迅速波及整個行業(yè)。盡管政策層不斷喊話,但直到年底,還是有不少企業(yè)仍然深陷資金鏈泥潭中無法自拔,不得不斷臂求生。
為何到了如今這步田地?有的企業(yè)把原因歸咎到了PPP清理整頓。他們認為,正是因為去年11月財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(業(yè)內(nèi)稱“92號文”),導致PPP不規(guī)范項目大規(guī)模清理出庫,有的省份開始叫停PPP項目,才使得很多環(huán)保PPP的中標大戶陷入財務(wù)困境。
12月1日,由全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會舉辦的2018中國環(huán)境上市公司峰會在廣東肇慶舉行,這是一年一度的環(huán)保行業(yè)盛會。桑德集團董事長文一波、首創(chuàng)股份總經(jīng)理楊斌、威立雅中國區(qū)副總裁黃曉軍……這些行業(yè)大佬們聚到一起,其中的議題之一就是“PPP困惑與制度探討”。
“中國式PPP”到底對不對?過去一年,PPP“刮骨療毒”取得了什么成效?未來,“新PPP時代”究竟走向何方?在這場激辯之后,答案或許已經(jīng)浮出水面。
“教會了學生,老師就失業(yè)了”
民營企業(yè)對于PPP的怨言已經(jīng)是老生常談,令人沒想到的是,幾乎沒怎么參與的外資企業(yè)對PPP也有很多不滿。
蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華表示,PPP最早是從英法等國開始推行的,所以蘇伊士、威立雅等外企早期對中國PPP的推廣做了不少貢獻。蘇伊士很早就在澳門以PPP的形式做了供水特許經(jīng)營,威立雅也在成都做了中國的第一個PPP項目——成都水六廠項目,這些項目后來都成了住建部、發(fā)改委等組織學習、參觀的典范。
“2013年,當發(fā)改委、財政部兩大部委力推PPP之時,我們的老外非常興奮,他們覺得這是自己的強項,因此都‘摩拳擦掌’地準備大干一場?!睂O明華說,“不過,在參與了兩個PPP項目的競標之后,老外突然發(fā)現(xiàn)有些不對勁,因為與他們所想象的PPP有很大不同?!?p> 再后來,市場又進來了一批競爭者,很多建筑企業(yè)都成立了環(huán)保公司,大舉進軍PPP項目?!拔覀兙透盗?,因此,在這一輪的PPP大潮中,外企基本上沒有參與其中?!睂O明華說。
威立雅中國區(qū)副總裁黃曉軍也表示,“中國式PPP”跟他們理解的PPP有很大差別,不是他們熟悉的業(yè)務(wù),所以他們決定還是“以看為主”。
“PPP中的三個‘P’,第一個‘P’是指政府,第二個‘P’強調(diào)的是專業(yè)性,第三個‘P’則是指合作伙伴,這就意味著大家要有同等的市場地位、同等的收益權(quán)和同等的風險責任?!秉S曉軍說,“假如離開了第二個專業(yè)性的‘P’和第三個合作伙伴關(guān)系的‘P’,這個PPP可能是我們比較難以理解的?!?p> 他表示,一個PPP合同,有兩點是至關(guān)重要的。一是明確的價格機制、回報機制,也就是“物有所值”;二是要有非常明晰的服務(wù)邊界,以法律來保障。
對于黃曉軍的觀點,孫明華也表示認同。她表示,很多人問她為什么不做PPP?其實原因很簡單,一是這些PPP項目回報太低,他們接觸的最高只有7%,根本達不到他們的投資要求;二是風險太大,除了項目本身的風險,政府的支付能力和支付信用也存在疑問。
“基于以上兩點,我們這些年沒有參與任何的PPP項目。前幾天我們發(fā)布了一個新聞公報,說蘇伊士參與了武漢的一個PPP項目,但那也是跟著其他企業(yè)一起做的,而且我們只占投資的0.1%?!睂O明華說。
“用一句笑話來形容,在PPP這件事上,老師教會了學生,然后老師就失業(yè)了。”孫明華表示,“希望在‘新PPP時代’,在兩大部委的政策整改之后,有了明確的政策和方向之下,也能給我們外資企業(yè)參與PPP的機會。”
“英國的情況跟我們不一樣”
在剛剛過去的這一輪PPP大潮中,咨詢公司或許是最受益的人之一。以大岳咨詢?yōu)槔傆媴⒓恿艘蝗f多個PPP項目的咨詢,PPP項目合同總額度達到了上萬億,大岳咨詢董事長金永祥也因此成為聞名全國的PPP專家。
談起“中國式PPP”的得失,金永祥首先表示,企業(yè)都在強調(diào)PPP踩剎車帶來的風險和損失,但沒有人提到過去幾年因為PPP自己“得到了什么”。實際上,過去5年,正是因為PPP的大力推廣,才使得很多企業(yè)收獲了大量新業(yè)務(wù),實現(xiàn)了規(guī)模的增長。
“英國大使館到我們公司來搞調(diào)研,我就跟他們說,你們英國跟我們情況不一樣。你們法制健全,有契約精神,做項目主要是專家主導。而我們的項目長官意志起很大作用,項目決策時不光要就項目論項目,還要看這個項目對整個城市的未來發(fā)展會怎樣?!苯鹩老檎f。
因此,在金永祥看來,中國的國情決定了我們的PPP一定是“中國式PPP”。上世紀90年代的時候,金永祥做項目時還曾經(jīng)用卡車來拉過文件,那都是國情決定的。
“盡管我們的PPP有很多缺點,但它有一個優(yōu)點就是量大。正是因為量大,所以這一次‘中槍’和‘躺槍’的企業(yè)才會特別多。也正是因為量大,才意味著中國的PPP已經(jīng)不是一個簡單的融資模式了,而是變成了一項經(jīng)濟政策?,F(xiàn)在所有傳統(tǒng)上應(yīng)該由政府、財政投資的那些項目,在開始建設(shè)時都要想一想,要不要采用PPP模式?!苯鹩老檎f,“我們不要拿中國的PPP和國外的比,而是要拿PPP跟其他經(jīng)濟政策比,如平臺融資、政府購買服務(wù)、專項債、土地財政等。這樣一比,PPP還是中國當下最好的一種選擇?!?p> 其次,PPP還培養(yǎng)了一大批中國環(huán)保企業(yè),推動了中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,同時也解決了中國的環(huán)境問題。從這一點講,每個人其實都是PPP的受益者。
此外,PPP也給整個國家?guī)砹艘恍└淖儯沟玫胤秸臎Q策更加科學了,通過競爭讓環(huán)保產(chǎn)業(yè)的效率大大提高了,實現(xiàn)了規(guī)?;蛯I(yè)化。
“過去,我們每個城市都有一個自己的污水處理廠,管理效率也比較低下?!苯鹩老檎f,“現(xiàn)在,像北控這樣的大企業(yè)已經(jīng)達到了3千萬噸的處理規(guī)模,這就意味著可以制定一個更好的制度體系去管控,還可以到北歐去買技術(shù)。無論在技術(shù)上還是管理上,水平都可以有很大提高?!?p> 最后,PPP還有一個好處,就是提高了地方政府的財政透明度。
“我跟財政系統(tǒng)打交道這么多年,發(fā)現(xiàn)有一個奇怪的現(xiàn)象,他們總也搞不清楚地方到底有多少債務(wù),每年都要搞幾次調(diào)查?,F(xiàn)在PPP推行后,地方的建設(shè)項目全都公開了,公開就意味著中央政府監(jiān)管的時候更加容易了。因此,PPP也使得我們國家在治理現(xiàn)代化方面邁出了非常重要的一步?!苯鹩老檎f。
“清理整頓后將迎來新時代”
在這場關(guān)于PPP的論戰(zhàn)中,財政部PPP中心項目官員張戈可能是發(fā)言嘉賓中最年輕的一位,看起來也就三十歲左右的樣子。面對各位企業(yè)大佬的輪番炮轟,她雖然最后一個發(fā)言,但態(tài)度仍然不卑不亢,微笑著一一回應(yīng)了企業(yè)們的質(zhì)疑。
首先,她解釋了財政部力推PPP的初衷。過去5年,財政部牽頭來做PPP改革,是把它上升到了“國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)”的高度。宏觀層面,PPP是國家治理體系的現(xiàn)代化;中觀層面,PPP推動了行政體系改革、財稅體制改革和投融資體制改革;微觀層面,PPP則要把握項目的物有所值、全生命周期管理、按計價付費、信息公開、專業(yè)的人做專業(yè)的事等。
“從我們政府方的角度,更提倡的是‘放管服’這個改革紅利,打破公共服務(wù)壟斷,吸引社會資本參與。無論是國企還是民企,在PPP上都是開放的,甚至對外資也沒有任何限制性條件?!睆埜暾f,“從企業(yè)角度,我們鼓勵它們充分競爭,讓專業(yè)的人做專業(yè)的事;從政府和市場合作的角度,財政部建立了全國PPP綜合信息平臺,把所有公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目全部收錄其中,并進行定時、定期的公開,接受公眾監(jiān)督?!?p> 隨后,她又解釋了過去一年發(fā)生變化的原因。
“過去一年,可能是PPP太好用了,所以存在著一些泛化和異化的問題。因此,去年全國金融工作會議以來,財政部開始主動地規(guī)范整頓,防范化解風險。對中央、省、市、縣四級的風險和項目管理都進行了升級,嚴格了財政承受能力10%的限制。截至今年10月,總共清理了2428個項目,2.9萬億元的投資額?!睆埜暾f,“清理整頓后,PPP將真正迎來新時代、好時代、大時代的發(fā)展?!?p> 針對有企業(yè)提出的“PPP制度創(chuàng)新”的問題,張戈回應(yīng)稱,5年來,財政部進行了“五位一體”的制度體系建設(shè),即法律、政策、合同、指南、標準的制度體系。接下來還將配合司法部出臺PPP條例,預(yù)計今年年底可能就會發(fā)布。
而針對“加大民營資本參與度”的問題,張戈表示,根據(jù)全國PPP中心平臺的數(shù)據(jù),目前參與PPP項目的7029家企業(yè)中,民營資本和外資總共占比達到了48%。尤其是在市場開發(fā)較早、現(xiàn)金流回報比較穩(wěn)定的垃圾處理和污水處理領(lǐng)域,民營資本的參與率更是高達82%。
“所以,民營資本對于整個生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的PPP是有引領(lǐng)和帶動作用的,他們的技術(shù)讓政府方學到了很多風險分擔、科學決策的知識,同時也讓公共服務(wù)更加專業(yè)、更加多樣了,效率和質(zhì)量都得到了提升。”張戈說。
最后,張戈表示,PPP在公眾服務(wù)領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域還是大有所為的,希望各方繼續(xù)保持對PPP的信心,一起把公共服務(wù)做好,為污染防治攻堅戰(zhàn)貢獻更多力量。
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