2019年1月21日，國務院辦公廳印發(fā)了關于《“無廢城市”建設試點工作方案》，部署開展“無廢城市”建設試點工作。按照既定的時間表，到2020年將在全國形成一批可復制、可推廣的示范模式，為全方位推動“無廢城市”建設奠定堅實基礎。“無廢城市”概念提出，是繼2018年5月18日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會提出我國生態(tài)文明建設后的重大舉措。推行“無廢城市”建設，不僅是中國新時代生態(tài)文明發(fā)展的需要，更是實現我國高質量發(fā)展可持續(xù)性的必然選擇。
一、“無廢城市”建設是新時代生態(tài)文明建設的重大舉措
《工作方案》的頒布，是黨中央、國務院在打好污染防治攻堅戰(zhàn)，決勝全面建成小康社會關鍵階段做出的重大改革部署?！盁o廢城市”并不是指沒有廢物產生，而是一種新的社會發(fā)展理念。以改變傳統(tǒng)的“大量生產、大量消耗、大量排放”的生產模式和消費模式，使資源、生產、消費等要素相匹配、相適應，以實現固體廢物污染防治3R原則(減量化、資源化、無害化)及循環(huán)經濟的3R原則(減量化、循環(huán)化、再利用)的目標。
二、“無廢城市”建設的豐富內涵
(一)以“城市”為主體，實現“點”的突破
由于固體廢棄物種類繁多，造成我國生態(tài)環(huán)境治理存在九龍治水、多頭管理的現象。比如住建部負責生活垃圾、建筑垃圾及垃圾分類、農業(yè)農村部負責農業(yè)廢棄物、工信部負責一般工業(yè)固體廢棄物、生態(tài)環(huán)境部負責危險廢棄物、電子廢棄物。在宏觀上，部門之間的協同、統(tǒng)籌難度較大，缺乏統(tǒng)一高效的管理體系，往往出現一個產業(yè)的資源化產物無法在另一產業(yè)得到推廣和應用。
我國曾選擇在49個城市新建循環(huán)經濟產業(yè)園區(qū)來推行“城市礦產”，在資源與環(huán)境協同發(fā)展方面取得了顯著的成效，“城市礦產”更多考慮的是區(qū)域性資源的綜合利用，是“面”。而“無廢城市”的建設，是從“城市”本身這一主體入手，是從“點”上探索固體廢物綜合管理高效、協同的工作機制，更具有示范性。從而構建固體廢物源頭產生量最小、資源充分循環(huán)利用、嚴控非法轉移傾倒廢物及排放量趨零的長效機制，強調城市發(fā)展理念的轉變，由試點城市開始探索一條適合中國特色的資源與環(huán)境協調發(fā)展的路徑，更具有可復制性。
(二)源頭減量，總量控制
根據《工作方案》，“無廢城市”建設將持續(xù)推進固廢源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固廢環(huán)境影響降至最低。
李干杰表示，“無廢”是指以新發(fā)展理念為引領，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。減量化也要根據不同品類的固廢制定可操作的控制方案、技術指標，切忌一刀切。
總量控制就是實施工業(yè)綠色生產，推動固體廢物貯存、處置總量趨于零增長。應從以下幾點開展工作：一是健全標準體系，推動大宗工業(yè)固體廢物資源化利用。二是嚴格控制工業(yè)固體廢物新增量，逐步解決歷史遺留問題。三是從處置治理的末端開始，沿著產業(yè)鏈條逐步向儲存、運輸等上游環(huán)節(jié)追溯，推動固廢處理產業(yè)價值鏈的重建，確保實現“治標更治本”。四是減少廢棄物排放，就意味著將以填埋和焚燒的處置方式減量化，推進城市物質流實現閉環(huán)。
(三)應涵蓋固廢的“全品類”
“無廢城市”并不代表城市不產生廢棄物，而是能夠完全妥善處置城市生產、生活中產生的廢棄物?！盁o廢城市”應該是全品類固廢的綜合整治，包括但不限于：生活垃圾，農業(yè)廢棄物、餐廚垃圾，建筑垃圾，工業(yè)廢棄物、危險廢棄物(含醫(yī)療垃圾)、電子廢棄物、報廢汽車等等，不能有選擇性的指定某幾種固廢，像廢舊衣物、廢舊包裝物、廢塑料等也必須納入管理體系。因此，開展“ 無廢城市”建設的試點，不僅要著眼于提高固體廢物資源化利用水平，更要研究各種廢棄物之間在資源化、無害化過程中產生資源及副產品的綜合利用。
在產業(yè)布局上也一定綜合考慮各種廢棄物在回收、分揀、運輸、儲存、處置的等環(huán)節(jié)的整體規(guī)劃。只有按照“全過程、全品種、全流通”的思路進行設計，才可能重構整體固廢產業(yè)的商業(yè)模式與生態(tài)體系。
(四)全社會共同參與
“無廢城市”建設的發(fā)展離不開全社會的共同參與和努力，更應明確政府、企業(yè)和公民在“無廢城市”應盡的義務。對于生產型企業(yè)，應主動承擔資源綜合利用的責任和義務，在設計產品時考慮將來易于循環(huán)利用，降低處理難度，減少過度包裝;對于公眾，應倡導綠色低碳生活方式，推動生活垃圾源頭減量和垃圾分類;對于政府，應倡導綠色發(fā)展的理念，帶頭并率先使用再生產品，發(fā)揮其表率作用。
三、“無廢城市”建設實施路徑的思考
我國“無廢城市”建設可以借鑒國外的經驗，“無廢城市”與日本提出的靜脈產業(yè)在內涵上相當。日本的靜脈產業(yè)從萌芽階段到成熟階段僅僅經歷了20 多年的時間，之所以能夠快速發(fā)展，成為經濟發(fā)展的主導產業(yè)，這與其健全而有力的推進措施是分不開的。為推進靜脈產業(yè)的發(fā)展，日本整個社會，從政府到產業(yè)層面，再到各個企業(yè)以及全體國民，都為靜脈產業(yè)的發(fā)展提供了動力。尤其是日本制定了較為嚴密的政策體系、法律法規(guī)、經濟政策，技術支持等，成為了靜脈產業(yè)快速、健康發(fā)展的必要條件。這非常值得我國在推動“無廢城市”建設中借鑒。
(一)優(yōu)化頂層設計
“無廢城市”建設是個系統(tǒng)工程。試點城市應結合本地實際，編制科學的實施方案。要明確試點目標，確定各項任務清單和分工，細化建設中每項任務的目標成果、進度安排及保障措施等。在設計上必須注重從傳統(tǒng)的資源“開采—生產—消費—處置”的模式向減量化、資源化、無害化模式轉型，更需促使從生產端到消費端各方行為模式的改變，從而使“無廢城市”建設真正成為開啟新時代生態(tài)文明建設的助推器。
在強調頂層設計的同時，對于已經實施的產業(yè)政策，也必須保持政策連續(xù)性。比如我國電子廢棄物產業(yè)，通過近幾年快速發(fā)展，取得了舉世的成就，但基金處置費不斷延遲發(fā)放，產業(yè)步履艱難，非法拆解很有可能死灰復燃，應引起我們高度重視。
任何產業(yè)政策的初衷都是積極且富有情懷的，但更要復盤我們十幾年來制定的產業(yè)政策，哪些是正確的?哪些是一定時期內的產物，哪些操作性較差?政策是否符合經濟規(guī)律?商業(yè)模式和盈利模式是否可以復制?人法地，地法天，天法道，道法自然。我們不僅要敬畏自然規(guī)律，更要有清醒的認知、高度的責任感、務實可操作的細節(jié)和公平的評價體系。
1.明確政府責任主體
固體廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處置過程，關系生產者、消費者、回收者、利用者、處置者等多方利益，需要政府、企業(yè)、公眾協同共治。因此“無廢城市”建設的主體包括政府、企業(yè)、社會公眾，而“無廢城市”建設責任主體應是試點城市政府，實行屬地化管理。試點城市政府應主導制度設計與市場監(jiān)督， 發(fā)揮政府宏觀指導作用。建立健全各部門責任清單，形成分工明確、權責明晰、高效協同的治理結構?！盁o廢城市”建設試點涉及的技術性強、領域多、范圍廣，因此，切忌搞突擊及一切形式主義。
在“無廢城市”建設過程中全民參與無疑是核心要素，人民是歷史的創(chuàng)造者，也是生態(tài)文明的創(chuàng)造者，每個公民都是生態(tài)環(huán)境的保護者、建設者、受益者，推動綠色生活方式。并積極探索消費者延伸責任的可行性和可操作性。
日本的靜脈產業(yè)政策特別強調廢棄者責任和生產者延伸責任，主要包括：廢舊物資商品化收費制度、垃圾處理手續(xù)費制度、廢棄物回收保證金(押金)制度以及大力的稅收優(yōu)惠政策。我們在“無廢城市”建設推進過程中，也應逐步完善各項制度建設。
2.構建共生價值體系
構建共生價值體系，才能把產業(yè)鏈的各方價值真正發(fā)掘出來，實現政府、企業(yè)、社會公眾三方在“無廢城市”建設中的共贏。我們把環(huán)境治理好，地方政府和污染企業(yè)也獲得了價值，監(jiān)管部門、社會民眾也會獲得一定的價值，這是一個更高層次的價值體系，需要三方共同構建。
產業(yè)共生價值原則也體現在企業(yè)之間，不僅在城市中存量各固廢產業(yè)可以實現“動脈、靜脈”有機結合，更要在增量規(guī)劃設計中，實現增量處置企業(yè)與存量企業(yè)共同實現共生發(fā)展的生態(tài)發(fā)展模式，共同構建資源與環(huán)保產業(yè)生態(tài)鏈的價值共生體。促進產業(yè)鏈中的鏈內、鏈間的物流交換網絡信息的建設，研究城市內固廢物流間的關聯、能流的梯級利用、資源的共享和企業(yè)間的共生組合。各方共同研究合理延長產業(yè)鏈，開發(fā)高附加值的綜合利用產品。
3.綠色回收體系建設
我國曾經有世界上最完備的再生資源回收體系和分類體系，近幾十年隨著市場化的發(fā)展，回收體系建設涉及的矛盾卻越來越突出。因此，當前建設綠色回收體系是“無廢城市”建設是否成功的關鍵要素之一，應探討以溯源體系建設及消費者責任延伸制為抓手，目前我們這幾年均做了有益的探索，但可復制的商業(yè)模式和盈利模式較少，這是一個動態(tài)改進不斷完善的過程，重在全社會共同參與，循序漸進。綠色回收體系建設應包含垃圾分類、“雙網融合”、分揀中心(中轉站)建設等內容。
在操作層面，垃圾分類首先要實現干、濕垃圾的分離，尤其濕垃圾的商業(yè)模式仍需探索;要重視低值資源利用的發(fā)展路徑，對于高值資源，必須控制流向合規(guī)處置企業(yè);對有害垃圾的分類、儲存、處置的責任要明確;“雙網融合”中的環(huán)衛(wèi)收運體系并不涵蓋社區(qū)，要探索“定時、定點、定品種、定車輛、定線路、定價格”的協同機制，希望在“無廢城市”建設中能夠探索出有效的解決方案。
針對綠色回收體制建設，應考慮按一定區(qū)域設置標準的回收站或分揀中心。分揀既產生價值，又是中轉和資源流轉的基礎設施，要科學規(guī)劃。
鼓勵一切“互聯網+”固體廢物處理產業(yè)的試點，逐步實現線上交投與線下回收相結合，強化信息交換，支持資源在線交易平臺的發(fā)展。因此，“無廢城市”建設更需要建立城市固廢的大數據庫，實現固體廢物收集、轉移、處置等各個環(huán)節(jié)的信息化。
(二)虛擬的“靜脈產業(yè)園”
“無廢城市”建設是承擔各類廢棄物收集、運輸、分類、拆解、處置、資源化重新進入消費領域或最終處置無害化，以完成物質和能量的循環(huán)?？梢詫⒄麄€城市看作是虛擬的“靜脈產業(yè)園”。與之相對應的開發(fā)利用自然資源并生產、流通、消費的產業(yè)被稱為“動脈產業(yè)”，它們共同構成了資源環(huán)境和經濟發(fā)展的良性循環(huán)。
對于“無廢城市”，物質代謝是指城市從社會回收網絡取得廢舊資源，通過初級分選、拆解、再制造、再循環(huán)等途徑，將其轉變成有用的產品，又交回社會生產、生活體系;不能再資源化的物質安全處置的過程。因此按照產業(yè)集群發(fā)展思路需要對城市整個固廢產業(yè)進行全景圖定性描述，通過共享基礎設施和固廢信息系統(tǒng)，得出物質代謝過程的物料平衡、能源平衡，才可準確科學規(guī)劃和產能匹配。比如通過靜脈產業(yè)園模式可以將餐廚垃圾、市政污泥、禽畜糞便等協同處置，形成規(guī)?；?。
城市中各固體廢物的資源利用和環(huán)保設施集中布置，便于集中控制環(huán)境污染，便于形成規(guī)模效應，也更方便政府有效監(jiān)督控制和節(jié)約用地。同時也可以集中資金和相關資源高標準建設污染控制設施，使得污染物在不斷循環(huán)中得到消減，在保證污染“零”排放的基礎上，實現“無廢城市”中物質、能源的集約利用和梯級利用，形成以固廢資源化利用和無害化處理為一體的現代化生態(tài)文明城市。
(三)健全的法律法規(guī)
“無廢城市”建設必有要有相關法律與政策的支撐，才可做到有法可依,才會改變現在生產生活的模式。國家正在制定及修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經濟促進法》等是法律是“無廢城市”建設的保障。2016年公布的《國務院辦公廳關于印發(fā)生產者責任延伸制度推行方案的通知》，也首次明確對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物實施生產者延伸責任制，這些制度建設更需盡快有序推進。
2000年，日本把建立循環(huán)型社會提升為基本國策，將該年定為“循環(huán)型社會元年”。制定了“循環(huán)型社會基本法”，并以此法為基礎又制定了相關法律，如“家電回收利用法”，“汽車再生利用法”“食品回收利用法”，“包裝容器回收利用法”，“關于通過國家等機構促進環(huán)保產品等供應的法律”，在整個社會形成了向靜脈產業(yè)及循環(huán)型社會邁進的局面。
(四)制定建設標準 規(guī)范產業(yè)健康發(fā)展
“無廢城市”建設要體現生態(tài)文明建設的特征，并以此制定建設標準，更應該統(tǒng)一固體廢物數據統(tǒng)計范圍、口徑和方法。2006年9月頒布的《靜脈產業(yè)類生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準(試行)》(HJ/T275—2006)特別制定了廢舊家電、報廢汽車、廢舊輪胎和廢舊塑料的資源化率，危險廢物的安全處置率等指標。靜脈工業(yè)園標準的內涵中并沒有明確生活垃圾、餐廚廢棄物等相關固廢的指標，下一步需要進行修訂和完善，以此來規(guī)范“無廢城市”建設中的設計、建設、管理、驗收等各個環(huán)節(jié)。
(五)更加注重技術的適用性
“無廢城市”建設應更加注重產、學、研的協同，著重研究廢棄物處理技術、再利用技術和環(huán)境污染物質的控制技術。加快實現先進適用性技術的推廣應用，注重技術的適應性就是綜合考量商業(yè)模式、資源利用率和成本優(yōu)勢等因素，從而降低生產成本，提高產品附加值。通過技術進步和產業(yè)化，促進“無廢城市”建設發(fā)展的市場化、規(guī)范化和集約化。像通過熱裂解技術處置熱值高且穩(wěn)定的廢輪胎、油泥等固廢必定會引發(fā)新一輪產業(yè)投資，關注且值得期待。
(六)嚴格監(jiān)管體系
必須強化固廢處置中督查管理，依法打擊固廢危廢的非法轉移、傾倒行為，明確固體廢物相關產業(yè)源頭準入控制、回收、綜合利用和無害化處置等環(huán)節(jié)相關方的法律責任和管理要求。比如報廢汽車資源化產業(yè)，非法處置及利用的成本大大低于合規(guī)企業(yè)。正是由于沒有對無證經營進行有效的監(jiān)管，全國有資質的報廢汽車資源化產業(yè)只占整個回收市場的1/3。因此，只有通過嚴格的監(jiān)管，提高違法成本，才能形成健康的產業(yè)鏈條。又如廢舊鉛酸電池雖然是危廢，但回收體系及監(jiān)管仍未完全到位，這都應該在“無廢城市”建設中一并統(tǒng)籌解決。
(七)市場與投資
中國工程院院士杜祥琬曾撰文指出，建設“無廢城市”建設的潛力和潛在效益巨大。據估計，到2030年我國固廢分類資源化利用的產值規(guī)模將可達到7萬億元至8萬億元，且?guī)?000萬至5000萬個就業(yè)崗位，成為我國戰(zhàn)略性新興產業(yè)的重要支柱和經濟增長新動能。
從產業(yè)視角看，《工作方案》所帶來的市場雖然可能是萬億級的，但它并不意味著是短期可以釋放的市場，還需要在政府科學規(guī)劃、企業(yè)商業(yè)模式探索、公眾積極參與、產業(yè)協同共生、適應性技術突破等各個要素的基礎上才可能逐步實現。
同濟大學循環(huán)經濟研究所所長杜歡政在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，實際數萬億的固廢處置市場早已存在，只是原有的產業(yè)體系和商業(yè)模式并不規(guī)范，也不符合市場發(fā)展的長遠要求。在“無廢城市”建設規(guī)劃中應先梳理好存量，重點在規(guī)劃中考慮增量產業(yè)布局及增量與存量之間產業(yè)鏈協同關系。危廢產業(yè)目前處于風口期，目前是藍海，或許三年后就是紅海，畫地為牢或許是解決存量與增量的一種有效解決問題的方法。
在“無廢城市”建設中，可以將城市作為一個“大“靜脈產業(yè)園來規(guī)劃，市場的增量部分必須以建設新靜脈產業(yè)園的方式進行消納，增量及補短板在新增“小”靜脈產業(yè)園來規(guī)劃和布局，實現“大”-“小”靜脈產業(yè)園之間協同發(fā)展。
從國際和國內經驗來看，“無廢城市”的建設離不開規(guī)?；c正規(guī)化企業(yè)的參與，而這正與當前我國固廢市場分散的現狀不相匹配。在“無廢城市”建設中選擇投資主體十分重要，政府更希望與投資主體共同研討“無廢城市”的概念性設計。因此，綜合類資源及環(huán)保企業(yè)尤其是全產業(yè)鏈的公司，通過自身技術、創(chuàng)新在“無廢城市”的長周期建設中更能找到持續(xù)發(fā)展的機會。
(作者 王軍 啟迪桑德固廢與再生中心副總經理)
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