近年來，我國城市環(huán)衛(wèi)服務市場化改革進程中，出現(xiàn)了半市場化、逆市場化現(xiàn)象。這種現(xiàn)象應該引起高度關注和警惕。半市場化、逆市場化的表現(xiàn)有哪些？這種現(xiàn)象為何會發(fā)生？應對市場失靈之道是什么？這些都是亟待解決的重要課題。本文試圖從理論和實踐相結合的層面加以解讀。
一、城市環(huán)衛(wèi)服務市場化與半市場化、逆市場化的博弈
（一）城市環(huán)衛(wèi)服務市場化勢不可擋
城市環(huán)衛(wèi)服務作為一項績效較易測量、外包門檻較低、公益性較明顯的基礎性公共服務，是我國公共服務市場化改革啟動得較早、進展速度相對較快、改革成效也較顯著的領域。在西方“新公共管理”運動和“公共服務市場化”改革的推動下，為了從源頭上解決環(huán)衛(wèi)落后問題，大力改善市容環(huán)境，我國城市進行了環(huán)衛(wèi)服務改革。改革經(jīng)歷了從“政府大包大攬”到“市場化”的歷程。
1984年，深圳市成立了全國第一家環(huán)衛(wèi)企業(yè)——深圳市日新清潔服務公司，點燃了我國城市環(huán)衛(wèi)市場化改革的“星星之火”。此后，改革一直在推進。1993年，廣州市環(huán)衛(wèi)局和香港公司合資成立廣州市第一家環(huán)衛(wèi)公司——廣州標準環(huán)保公司，走出了探索環(huán)衛(wèi)市場化第一步。1997年，上海市人民政府下發(fā)《關于進行“環(huán)衛(wèi)作業(yè)走向市場”改革試點的若干意見》，以“中日臺資協(xié)愛保潔公司”為代表的上海市第一批環(huán)衛(wèi)企業(yè)陸續(xù)進入市場。2000年，北京市四大環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位改制成國有獨資的集團公司，宣告首都的環(huán)衛(wèi)服務行業(yè)開始向“社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化”邁進。
2013年是一個標志性年份，這一年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）發(fā)布，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度，各地環(huán)衛(wèi)服務市場化力度由此明顯增強。2015年，杭州市發(fā)改委提出鼓勵環(huán)衛(wèi)市場化，貴州組建環(huán)衛(wèi)市場化運作領導小組。2017年，西藏自治區(qū)日喀則市桑珠孜區(qū)城區(qū)環(huán)境保潔市場化運營招標項目開標，我國最后一塊環(huán)衛(wèi)市場化處女地宣告終結。自此，全國所有省份全部走上環(huán)衛(wèi)市場化改革軌道。[1]
30余年環(huán)衛(wèi)服務市場化改革不斷增添新動力、拓展新空間，推動環(huán)衛(wèi)服務向多元化、規(guī)范化、科學化、高品質(zhì)方向邁進，對改善城市市容環(huán)境、提升城市競爭力發(fā)揮了不可替代的作用。例如，在全國率先推動道路清掃保潔市場化的深圳，率先提出“打造成為全國最干凈、最優(yōu)美的城市”目標，深入推行環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化、專業(yè)化管理，全市環(huán)境衛(wèi)生整體水平明顯提升。目前，全市已有多元化清潔服務公司1 600多家，從業(yè)人員近10萬人。市政道路清掃保潔作業(yè)市場化率達90%，垃圾清運市場化率達75%，垃圾處理市場化率達52%。
（二）城市環(huán)衛(wèi)服務半市場化、逆市場化不容小覷
市場化改革凱歌行進，同時改革的弊端也不斷暴露，促使一些城市政府對市場化改革進行重新審視。在這種背景下，半市場化、逆市場化現(xiàn)象悄然發(fā)生。
逆市場化就是政府終止原先通過市場機制外包出去的環(huán)衛(wèi)服務，重走改革前行政型供給老路。它有兩種類型：一是由政府下屬的事業(yè)單位（環(huán)衛(wèi)所、環(huán)衛(wèi)站等）提供環(huán)衛(wèi)服務。通過已有的事業(yè)單位或成立新的事業(yè)單位重新招聘工人，承繼舊有的管理體制對工人進行管理。二是由國企提供環(huán)衛(wèi)服務。由于環(huán)衛(wèi)服務的公共屬性，我國環(huán)衛(wèi)服務一直由政府和國企共同提供，市場化改革后，環(huán)衛(wèi)服務由國企一枝獨秀變成百花爭艷。在一些應急任務中，綜合實力強的國企在為政府排憂解難方面具有一定的優(yōu)勢，所以，一些城市政府在中止與私企的合同后，把新的服務承包商鎖定為國企，私企被邊緣化。
半市場化的“半”不是特指，而是泛指，指的是市場化嚴重不足。它也有兩種類型：一種是“一市兩制”型，由私企和政府下屬的事業(yè)單位分別提供環(huán)衛(wèi)服務。例如，天津市河東區(qū)潔亞公司承包清潔道路面積占全區(qū)面積的61.6%，其他仍由環(huán)衛(wèi)局負責掃保。[2]另一種是市場和政府兼而有之的折衷型。不把外包的環(huán)衛(wèi)服務業(yè)務收回，但政府部門或街道自己另外組建一支臨時性的環(huán)衛(wèi)隊伍，或者直接管理，或者將這支隊伍掛靠在保潔公司，政府部門或街道擁有對這支臨時性環(huán)衛(wèi)隊伍的直接管理權，包括人事權及財政權。
半市場化、逆市場化的后果是已進行市場化改革的城市環(huán)衛(wèi)服務市場化率出現(xiàn)斷崖式下降。例如，廣州全市采用市場化作業(yè)模式比例約占65%，2014年之后市場化下降為35%左右。[3]還沒開始市場化改革的城市，則對改革采取觀望態(tài)度，延緩了環(huán)衛(wèi)服務市場化改革的整體推進。
二、引發(fā)城市環(huán)衛(wèi)服務半市場化、逆市場化的原因分析
（一）城市環(huán)衛(wèi)服務市場失靈是根本原因
市場運行不是完美的神話，市場失靈是公共服務市場化必然會遇到的問題。在推動市場化改革時，如果只看到市場機制的積極作用，忽視了市場的可能失靈，一旦“市場失靈”，市場機制難以達到“帕累托最優(yōu)”，[4]出現(xiàn)低效率、高成本、公共性缺失等弊端，市場化陷入合法性、合理性的質(zhì)疑當中，半市場化、逆市場化的產(chǎn)生就不足為奇了。
一是服務質(zhì)量與市民對環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量需求之間的矛盾日益尖銳。
隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，市民對城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量的要求越來越高。企業(yè)需要豐富服務內(nèi)容（如增加垃圾分類、資源再利用）和提高服務標準。但是，一些城市經(jīng)過市場化改革，環(huán)境衛(wèi)生改善后，企業(yè)無法持續(xù)穩(wěn)定提供服務，服務能力、服務范圍、服務質(zhì)量下降和萎縮。部分企業(yè)信譽差，低價惡性競爭，服務質(zhì)量停滯不前，很難再上新臺階；部分企業(yè)服務質(zhì)量難以提高，特別是一些城鄉(xiāng)接合部、城中村、背街小巷、集貿(mào)市場，臟亂差問題比較突出，背離了政府希望通過市場競爭的方式來提高作業(yè)質(zhì)量、改善生活環(huán)境的初衷。
二是服務成本與政府財政壓力過重的矛盾日益尖銳。
環(huán)衛(wèi)服務市場化改革的主要目的之一是為了減輕政府負擔。從全球的管理實踐工作來看，在完成同一項任務方面，私營機構的成本較政府機構低30%左右。[5]然而，事實上部分環(huán)衛(wèi)服務合同外包后并沒有實現(xiàn)成本節(jié)約之目的。有的企業(yè)經(jīng)常以加人、加班為理由向政府索取額外的環(huán)衛(wèi)經(jīng)費，結果導致實際外包成本遠遠高于預期成本，一些財力捉襟見肘的城市政府不堪重負。[6]
三是服務目的與社會效益被淡化之間的矛盾日益尖銳。
承包企業(yè)普遍具有逐利性，它們提供服務的目的是追求經(jīng)濟利益最大化，從而忽視環(huán)衛(wèi)服務的公益性，把企業(yè)應履行的社會責任置于腦后。為了壓低成本，有的企業(yè)虛報工人數(shù)量，吃空缺，不按照合同的約定配足清掃人員；有的企業(yè)只聘用低廉的農(nóng)村勞動力，不愿花錢購置必要的環(huán)衛(wèi)設備和工具，以原始的生產(chǎn)方式支撐環(huán)衛(wèi)作業(yè)；有的企業(yè)環(huán)衛(wèi)工人每天從早上5時忙到11時，有時檢查起來還要加班打掃，休息時間少，但福利待遇低，社保和醫(yī)保不繳，工資被拖欠，正當權益得不到保障。環(huán)衛(wèi)工人積極性不高，不愿意長期從事環(huán)衛(wèi)清掃工作，整個環(huán)衛(wèi)市場發(fā)展陷入惡性循環(huán)。
四是服務能力與政府官員對回應能力高要求之間的矛盾日益尖銳。
政府官員在市場化、半市場化、逆市場化之間進行選擇時，重點關注的是晉升激勵。在上級政府頻密并且往往帶有突發(fā)性、臨時性特征的檢查和各項運動當中，環(huán)境衛(wèi)生狀況不僅自身就經(jīng)常在“創(chuàng)文”“創(chuàng)衛(wèi)”等政治性活動中成為檢查的對象，而且在其他所有的上級檢查中，都是最直觀、最便捷的考察指標。對政府官員而言，確?？焖俚幕貞芰?，在上級政府的各項運動和檢查中及時做好環(huán)衛(wèi)保潔工作，其實是一項政治性任務，直接關系到政績和自己的晉升。然而，這是私企的短板。這使得政府官員在晉升的“政治錦標賽”中處于不利地位。因此，政府官員有很強的動機去避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，這是環(huán)衛(wèi)服務會從市場化走向半市場化、逆市場化的深層次原因。[7]
（二）政府作用沒有發(fā)揮好是重要原因
環(huán)衛(wèi)服務市場化后，為了保證公平、公正、公益落實到位，需要政府發(fā)揮好作用。然而，政府管理體系存在三個較大的漏洞，導致“虛位”“缺位”“越位”和“錯位”問題發(fā)生。
一是法律法規(guī)不完善。
很多基本的問題還沒得到制度性的解決。如招投標方式與拍賣方式的程序設計，經(jīng)營權期滿后的移交辦法，服務定價的原則與方式，監(jiān)管機構的職權劃分等，還是一片空白。法律法規(guī)的滯后使企業(yè)缺乏信心，有些制度已不適應現(xiàn)實工作需要，但政府部門不敢妄動。
二是合理的產(chǎn)品和服務計價機制尚未形成。
健康的價格體系要求其價格同價值大致相當，即：政府投入的資金要達到與其要求的作業(yè)質(zhì)量所需成本大致相當?shù)乃健r格偏低，難以吸引優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營主體進入環(huán)衛(wèi)市場；價格偏高，政府財政壓力較大。由于測算難度大等原因，目前普遍缺乏對成本價格的科學測算，加上政府投入環(huán)衛(wèi)的經(jīng)費不足（我國一、二線城市平均清掃價格在10～12元/平方米/年左右，垃圾清運價格在70～80元/噸，而公廁的年運營費用在12萬/座左右）環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場價格處于“非健康”狀態(tài)，采用的是相對保守的“無標底低價競標”，即“誰要的報酬少，工作就交給誰做”。造成環(huán)衛(wèi)公司競相壓價，不少最終中標價低于市場成本價，出現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人配備不足、環(huán)衛(wèi)作業(yè)設備老化、清掃機械化作業(yè)水平落后的情況。
三是監(jiān)管不到位。
首先，監(jiān)管松懈。環(huán)衛(wèi)服務市場化改革只是“服務”外包，并不是“責任”外包。不論環(huán)衛(wèi)服務由誰提供，政府履行環(huán)衛(wèi)服務全程監(jiān)管是不可推卸的責任，這個責任包括對生產(chǎn)者的公共服務成本、服務數(shù)量、服務質(zhì)量、服務進度、服務效果的嚴格監(jiān)管。然而，在將環(huán)衛(wèi)服務推向市場后，一些政府部門就當起了“甩手掌柜”，往往是看表面現(xiàn)象，突擊檢查、走馬檢查，放松了對環(huán)衛(wèi)作業(yè)日常管理、督促、指導和幫助，諸多規(guī)范跟不上，導致環(huán)衛(wèi)公司在作業(yè)時懶、散、虛、浮情況的出現(xiàn)。其次，奇葩監(jiān)管。例如，市場化管理之后，南方某地方政府要求所有環(huán)衛(wèi)車輛設備安裝GPS，以便適時動態(tài)監(jiān)管，并以此作為付費的重要依據(jù)。由于未出車則扣分，減少付費，導致即便下雨，環(huán)衛(wèi)企業(yè)也不得不按考核標準安排車輛灑水。還有“以克論凈”的考核標準，政府考核人員在路段上隨機選取一平方米范圍掃取積塵，通過稱重，再根據(jù)標準要求，對道路保潔情況進行考評。類似這些奇葩監(jiān)管，反映出一些地方政府的監(jiān)管能力不強。
三、應對城市環(huán)衛(wèi)服務市場失靈之“道”
（一）深化市場化改革是解決市場失靈的唯一出路
半市場化、逆市場化的要害是抑制市場在資源配置中的決定性作用，不僅不能解決市場失靈問題，而且會使改革前的弊端死灰復燃。
市場化是環(huán)衛(wèi)服務改革發(fā)展的必然趨勢。環(huán)衛(wèi)服務是適合市場化的領域。政府可以通過兩種方式提供公共服務：一是政府出資同社會資本共同設立企業(yè)，甚至政府部門以獨資興辦企業(yè)，為城市提供服務；二是政府部門通過招標的方式，選取合適的公共物品供應商，為城市提供服務。中外實踐充分證明，環(huán)衛(wèi)、綠化等公共服務采用第二種方式最適合也最有效。[8]
我國環(huán)衛(wèi)市場化未來空間廣闊，市場化改革任重道遠。目前我國環(huán)衛(wèi)市場化程度僅20%，若將已經(jīng)全面市場化的北京、上海、深圳三地剔除，則環(huán)衛(wèi)市場化率僅10%左右。對比美國65%的市場化率，如果到2020年，中國也能接近美國的環(huán)衛(wèi)市場化率的話，則年服務金額可達近千億，環(huán)衛(wèi)行業(yè)一片藍海。[9]
解決當下環(huán)衛(wèi)服務市場化改革中的市場失靈問題，關鍵的一條是回歸市場，從強化市場配置資源上找出路。黨的十八屆三中全會提出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！笔糯髨蟾婷鞔_指出：“深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離?！笔糯笠院?，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的“政事分開、事企分開、管辦分離”改革進程必將加速，環(huán)衛(wèi)市場化由此進入更加徹底、更加深入的改革新時代。
（二）政府加強監(jiān)管是對市場失靈的有效彌補
環(huán)衛(wèi)服務市場化后，市場監(jiān)管應成為環(huán)衛(wèi)部門的主要職責。
1.加強監(jiān)管制度建設
出臺環(huán)衛(wèi)工人隊伍建設制度，保障環(huán)衛(wèi)工人權益和待遇，為環(huán)衛(wèi)工人定期提供培訓。改革公開招投標制度，確定合理的外包合同期限，合同期限要保障環(huán)衛(wèi)企業(yè)的投資特別是環(huán)衛(wèi)設備投資的回報期限。
2.加強監(jiān)管機制建設
建立科學的價格機制，做好環(huán)衛(wèi)業(yè)務的經(jīng)濟測算，對企業(yè)付出的成本（利潤率、用工標準、福利待遇、設備等）進行科學合理的評估，既要防止企業(yè)攫取暴利，也要符合市場規(guī)律，讓企業(yè)有合理利潤空間。建立精細的工作標準體系，制定和完善作業(yè)質(zhì)量標準、行業(yè)管理標準、服務標準、環(huán)衛(wèi)設施建設管理標準等標準體系，維護環(huán)衛(wèi)市場秩序。將環(huán)衛(wèi)經(jīng)費納入財政統(tǒng)籌，建立環(huán)衛(wèi)經(jīng)費正常保障機制、工作量和經(jīng)費同比例增長機制，按環(huán)衛(wèi)定額預算指導價格，足額安排環(huán)衛(wèi)清掃保潔經(jīng)費，確保環(huán)衛(wèi)工人、環(huán)衛(wèi)設施及時配置到位；有條件的城市可以建立財政激勵補助機制，按環(huán)衛(wèi)質(zhì)量等級獎勵補助；應根據(jù)城市總體規(guī)模的擴容、人口的增量、品質(zhì)的要求，不斷增加撥款。引入競爭淘汰機制，合同期內(nèi)每年進行綜合考核，排在末位的實行減量淘汰或末位淘汰。
3.創(chuàng)新監(jiān)管模式
建立較完善的第三方監(jiān)管模式，發(fā)揮第三方監(jiān)理客觀、專業(yè)、高效等優(yōu)點，提高環(huán)衛(wèi)市場化監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和有效性，助力環(huán)衛(wèi)高效優(yōu)質(zhì)運行。
4.加強智能環(huán)衛(wèi)監(jiān)管系統(tǒng)建設
以先進的物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、4G通訊、GIS地理信息、RFID讀寫等技術為依托，建立環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛監(jiān)管系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)人員監(jiān)管系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)作業(yè)智能考核系統(tǒng)等模塊，將監(jiān)管對象納入信息化監(jiān)管平臺，力促環(huán)衛(wèi)管理部門從“督察員”到“裁判員”的身份轉變，推進精細化管理工作。
作者：李永清
深圳市委黨校公共管理教研部主任、教授
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