長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村污水治理領(lǐng)域一直被認(rèn)為“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”，配套管網(wǎng)不齊全、投資回收期長(zhǎng)、后期運(yùn)維收入難以保證等問(wèn)題被詬病已久。與此相對(duì)的，運(yùn)營(yíng)收入穩(wěn)定、量?jī)r(jià)機(jī)制明晰、效益與運(yùn)營(yíng)效率掛鉤的特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)環(huán)境項(xiàng)目，被看作更優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
而在近期，一些農(nóng)村污水項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)的面貌亮相，讓不少業(yè)內(nèi)人士大呼奇特。在行業(yè)爭(zhēng)論“市政污水項(xiàng)目是否應(yīng)被踢出特許經(jīng)營(yíng)”尚未落下帷幕之時(shí)，農(nóng)村污水正躍躍欲試地?cái)D入特許經(jīng)營(yíng)陣營(yíng)。
一
此前，農(nóng)村污水的付費(fèi)模式多為“可用性付費(fèi)”(即c類(lèi)項(xiàng)目，分類(lèi)如下圖所示)，如果績(jī)效付費(fèi)占比很低，那么就會(huì)呈現(xiàn)因政府兜底而擴(kuò)大地方負(fù)債的負(fù)面屬性，也可能導(dǎo)致工程商賺取工程利潤(rùn)拔腿就跑的情況大面積出現(xiàn)。而特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目利潤(rùn)來(lái)源于運(yùn)營(yíng)，由一定比例的使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼構(gòu)成，以量計(jì)價(jià)的付費(fèi)特征為企業(yè)帶來(lái)了控制前期建設(shè)成本、提高后期運(yùn)營(yíng)效率的動(dòng)力，邊界清晰的考核條件明確劃分了企業(yè)及政府責(zé)任。
E20環(huán)保PPP分類(lèi)格局圖
在以農(nóng)戶付費(fèi)為基礎(chǔ)的農(nóng)污特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，規(guī)則與市政污水更為相似：向污染者收取的費(fèi)用作為行政事業(yè)性收費(fèi)，收取后納入財(cái)政預(yù)算(政府性基金預(yù)算)，并專(zhuān)項(xiàng)支付給自己的專(zhuān)營(yíng)市政公司(即E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖所定義的B方陣企業(yè));或由財(cái)政根據(jù)協(xié)議以“照付不議”原則向環(huán)保企業(yè)支付服務(wù)費(fèi)用。
在“經(jīng)營(yíng)性”光環(huán)的加持下，農(nóng)污特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目似乎有望脫離既往“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的泥沼，逐漸完善成熟起來(lái)。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，雖然仍是政府付費(fèi)，但鐵定納入預(yù)算，且可以使用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押融資;對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，從可用性付費(fèi)變?yōu)榱丝尚行匀笨谘a(bǔ)助，不再受財(cái)承不超5%的紅線影響。那么對(duì)于項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，是否質(zhì)量及效率會(huì)有實(shí)質(zhì)提升?
二
從多方面來(lái)看，與傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)相比，這一波農(nóng)村污水項(xiàng)目多少表現(xiàn)出了一些不適癥狀。
報(bào)價(jià)方式與傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的差異。如幾個(gè)月前中國(guó)水網(wǎng)報(bào)道的“43.43億的南京江寧區(qū)農(nóng)村污水處理設(shè)施項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)”中，按總投資額報(bào)價(jià)。在近日開(kāi)始招標(biāo)的賀蘭縣農(nóng)村生活污水治理工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中報(bào)價(jià)方式為“經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)率”。也有部分項(xiàng)目報(bào)價(jià)方式為處理單價(jià)，如北京昌平區(qū)農(nóng)村污水特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的報(bào)價(jià)方式為“污水處理費(fèi)單價(jià)和管網(wǎng)委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)單價(jià)”，江蘇省常熟市農(nóng)村分散式污水處理一期項(xiàng)目的報(bào)價(jià)方式為每戶每年的服務(wù)價(jià)格，但以單價(jià)成交的項(xiàng)目整體比例較少。
此外，還有一些農(nóng)村污水項(xiàng)目雖然以處理單價(jià)報(bào)價(jià)，但價(jià)格過(guò)高，如單價(jià)過(guò)10元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)已難擔(dān)其負(fù)，其本質(zhì)仍為拉長(zhǎng)版BT。
使用者付費(fèi)難以保證。在寧夏賀蘭縣農(nóng)污特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，提及“由政府向農(nóng)戶收取污水處理費(fèi)后，再支付給項(xiàng)目公司，不足部分由政府提供補(bǔ)貼。”在更多的同類(lèi)項(xiàng)目中，則未提及使用者付費(fèi)部分。
對(duì)比來(lái)看，在越接近城市的村鎮(zhèn)，計(jì)量、收費(fèi)難度較小;在越分散的農(nóng)村地區(qū)，大多農(nóng)村污水量難以計(jì)量，污水費(fèi)征收率低，農(nóng)村居民用水亦難以監(jiān)測(cè)，農(nóng)村可能存在的空巢化等問(wèn)題，該類(lèi)項(xiàng)目仍是純政府付費(fèi)項(xiàng)目為主，這對(duì)于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支付能力也是一個(gè)較大的考驗(yàn)。清華大學(xué)PPP中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長(zhǎng)劉世堅(jiān)判斷：“目前來(lái)看，農(nóng)污特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目仍依賴補(bǔ)貼，對(duì)企業(yè)的吸引力和保障不太樂(lè)觀。”
經(jīng)營(yíng)企業(yè)關(guān)閉權(quán)存疑。城市中的居民感受、環(huán)境質(zhì)量考核，均高度依賴于污水廠運(yùn)營(yíng)狀況。一旦污水廠停止運(yùn)營(yíng)，生活污水亂排便會(huì)引來(lái)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的罰單及問(wèn)責(zé)，這些前提條件促使市政污水處理成為了“剛需”。據(jù)此，水務(wù)企業(yè)的“關(guān)閉權(quán)”便是與地方政府博弈的資本，在解決爭(zhēng)端糾紛、商討價(jià)格等問(wèn)題中帶來(lái)話語(yǔ)權(quán)。
而放之于農(nóng)村，水處理需求的剛性有所下降，在強(qiáng)行監(jiān)管力度不足的情況下，不運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的直觀危害不大，政府的支付壓力就有所減弱。在長(zhǎng)期合作關(guān)系中，雙方力量的不均衡或?qū)⒂绊懜鞣N問(wèn)題的解決效率。
考核邊界相對(duì)復(fù)雜。由于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，農(nóng)村污水處理模式亦多種多樣，包括集中式、分散式、分戶式等，這些不同的工藝和模式均對(duì)項(xiàng)目的邊際條件的確定造成了較大困難。“在市政污水領(lǐng)域，有多年積累下的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)數(shù)據(jù)及成本數(shù)據(jù)。而在農(nóng)村污水領(lǐng)域，特許經(jīng)營(yíng)的配套政策可能不夠健全。”一位不具名行業(yè)人士表示。
三
對(duì)于農(nóng)村污水特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，一些行業(yè)人士持觀望態(tài)度。蘇交科集團(tuán)市政院水環(huán)境景觀所副所長(zhǎng)楊一夫表示：“城市污水套路不一定適合農(nóng)村，要根據(jù)村莊的管網(wǎng)收集、處理規(guī)模、穩(wěn)定性、水質(zhì)達(dá)標(biāo)性等情況而定。”
“目前公司傾向于EPC項(xiàng)目，后期再接運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。農(nóng)村只要收農(nóng)民錢(qián)都是不容易的。”專(zhuān)注于農(nóng)村污水的某公司人員表示。
有人質(zhì)疑部分農(nóng)村污水特許經(jīng)營(yíng)或?yàn)楫?dāng)?shù)仄脚_(tái)公司量身定制。“江寧項(xiàng)目由當(dāng)?shù)貐^(qū)級(jí)水司中標(biāo)，寧夏賀蘭項(xiàng)目由寧夏水務(wù)投資集團(tuán)有限公司中標(biāo)。平臺(tái)公司以特許經(jīng)營(yíng)收割項(xiàng)目的操作值得注意。”據(jù)了解，在PPP模式中，財(cái)金〔2019〕10號(hào)文明確本級(jí)政府所屬的各類(lèi)融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)不得作為社會(huì)資本參與“本級(jí)”PPP項(xiàng)目;而在特許經(jīng)營(yíng)模式下，本級(jí)平臺(tái)公司則不受限制。
也有人認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)之于農(nóng)村污水，是優(yōu)質(zhì)模式，只是當(dāng)前條件尚未完全具備，還需要時(shí)間完善。“水十條提出實(shí)行農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，并明確采取環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)、授予開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的方式將會(huì)成為農(nóng)村污水處理的主要的可行方式。”
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