2020年，中央及地方繼續(xù)發(fā)布PPP相關政策，從加強績效管理、支持民營企業(yè)、示范案例推廣等方面推動綠色PPP模式的規(guī)范發(fā)展。在中央引導、地方推動下，2020年我國綠色PPP項目數(shù)量和投資規(guī)模不斷增長，且落地項目持續(xù)增加，落地率與總體落地率差距不斷縮小。此外，財政部持續(xù)推進PPP項目庫退庫工作，推動綠色PPP高質量發(fā)展；受資金問題影響，部分綠色PPP項目被迫終止。本文將對2020年綠色PPP市場發(fā)展情況進行整理，總結目前存在的問題，并提出政策建議。
一、綠色PPP市場2020年發(fā)展情況
按照財政部PPP中心月度報告中對污染防治與綠色低碳項目的定義，即在公共交通、供排水、生態(tài)建設和環(huán)境保護、水利建設、可再生能源、教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、林業(yè)、旅游等多個領域，具有支持污染防治和推動經(jīng)濟結構綠色低碳化的作用的項目，本文將這些項目界定為綠色PPP項目。
2020年，盡管由于疫情影響，第一季度新入庫綠色PPP項目數(shù)量及投資額相比2019年同期有所下降；但從第一季度末，隨著企業(yè)陸續(xù)復產(chǎn)復工，具備逆周期調節(jié)、托底經(jīng)濟且挖掘經(jīng)濟增長新動能的補短板基礎設施和新型基礎設施加快推動，無論是補短板涉及的生態(tài)建設和環(huán)境保護項目，還是新型基礎設施涉及的城際軌道交通、綠色數(shù)據(jù)中心，均屬于綠色PPP項目范疇。因此，在中央引導、地方推動下，2020年綠色PPP項目數(shù)量和投資規(guī)模不斷增長，且落地項目持續(xù)增加，落地率與總體落地率差距不斷縮小。財政部持續(xù)推進PPP項目庫退庫工作，推動綠色PPP高質量發(fā)展；受資金問題影響，部分綠色PPP項目被迫終止。
綠色PPP項目數(shù)量繼續(xù)保持平穩(wěn)增長，占比小幅增加。從綠色PPP項目數(shù)量看，項目數(shù)量保持平穩(wěn)增長，截至2020年末，累計綠色PPP項目數(shù)量達5826個，較2019年末新增410個，增加7.57%；綠色PPP項目占比進一步上升，從2019年末的57%提升到58.1%。
圖1 綠色PPP項目數(shù)量及占比（2020年）
數(shù)據(jù)來源：財政部政府和社會資本合作中心.
綠色PPP項目投資規(guī)模持續(xù)擴大，投資額占比保持穩(wěn)定。從綠色PPP項目投資額變化看，截至2020年末，綠色PPP項目總投資額增至56206億元，較2019年末新增4532億元，增長8.77%；投資額占比保持穩(wěn)定，截至2020年末，綠色PPP投資額占比達36.3%。
圖2 綠色PPP項目投資額及占比（2020年）
數(shù)據(jù)來源：財政部政府和社會資本合作中心.
綠色PPP落地項目持續(xù)增加，落地率與總體落地率差距不斷縮小，直至持平。截至2020年末，落地綠色PPP項目累計達到3993個，較2019年末新增546個，增長15.84%。在中央引導、地方推動下，隨著PPP市場日益成熟、綠色項目質量不斷提升，疊加流動性充裕、利率下行、貨幣適度寬松的信貸環(huán)境，2020年綠色PPP項目落地率不斷增加，與總體落地率差距不斷縮小，到2020年末PPP項目落地率升至68.5%，與項目庫平均落地率持平。
圖3 綠色PPP落地項目數(shù)量及落地率（2020年）
數(shù)據(jù)來源：財政部政府和社會資本合作中心.
繼續(xù)開展退庫工作，推動綠色PPP項目優(yōu)化發(fā)展。2020年財政部持續(xù)推進PPP項目庫退庫工作。據(jù)統(tǒng)計，2020年度1-11月各省級財政審核同意的地方主動退出管理庫項目共484個，其中綠色PPP項目142個，占退庫PPP項目的29.34%。退庫的綠色PPP項目存在準備工作不到位、未建立按效付費機制、方案設計不合理、重建設輕運營等問題。
部分綠色PPP項目受資金影響終止。2020年，有多個地方的綠色PPP項目終止，終止項目所涉及的投建單位包括鐵漢生態(tài)、啟迪環(huán)境、國禎環(huán)保、天域生態(tài)等環(huán)保板塊上市公司，中鐵十六局、中鐵二十一局等重點企業(yè)。這些項目終止原因不一，但主要問題是2018年以來，部分上市民營企業(yè)負債率過高、償債能力不足、現(xiàn)金流緊缺等，導致項目推進緩慢，最后被迫終止。此外，還包括運營能力薄弱、投標報價無法平抑運營成本等原因。
二、綠色PPP市場存在的問題與挑戰(zhàn)
2020年中國綠色PPP市場繼續(xù)推進發(fā)展，但仍然面臨部分問題與障礙：融資端，綠色PPP項目融資來源有限、融資方式單一，且部分綠色PPP項目融資落地難度較大；項目端，綠色PPP項目存在違規(guī)打捆現(xiàn)象，且以公益性、準公益性項目為主的綠色PPP項目收益難以滿足社會資本的回報要求；企業(yè)端，部分綠色PPP參與民企因各種原因面臨經(jīng)營危機。
第一，PPP項目融資來源有限、融資方式單一，且部分綠色PPP項目融資落地難度大。融資是PPP項目最基礎的一環(huán)，在不同階段，PPP項目有不同的融資方式，且隨著各部委、各省市連續(xù)的政策推動，PPP融資方式日益多元化。PPP項目融資模式如下表所示：
表1 PPP項目全生命周期融資方式
資料來源：民生證券研究院《中國式PPP融資方式全解析》.
盡管融資方式多樣，但我國現(xiàn)階段入庫的綠色PPP項目以成立期和建設期為主，融資方式以間接融資的項目貸款為主。曾經(jīng)被認為較為可行的PPP 專項債，其中最重要的城投債面臨地方債務降杠桿、非標融資嚴監(jiān)管、債務償付難度大等壓力。同時，PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品也由于期限錯配、收益率不足、標準化程度低等問題，市場不活躍。此外，2018年后，隨著中央嚴查地方政府隱性債務、去杠桿、禁止違規(guī)擔保，疊加各類嚴監(jiān)管的政策(如禁止期限錯配、明股實債、進行穿透式審核等)，PPP基金、基礎設施股權投資計劃等股權融資方式也有所收縮。總結而言，由于資金期限錯配、項目全生命周期風險較高、識別和準備階段耗時較長、金融風險防控措施趨嚴等原因，PPP項目融資來源有限且方式較為單一，部分綠色PPP項目融資落地難度大。
第二，綠色PPP項目存在違規(guī)打捆現(xiàn)象。部分綠色PPP項目存在違規(guī)打捆現(xiàn)象，包括強行包裝使用者付費內(nèi)容、將不相關行業(yè)項目湊成項目包等。為迎合減少政府付費類項目政策要求，部分關聯(lián)性較弱的項目打包形成項目包，刻意做成可行性缺口補助類項目而包裝少量使用者付費項目；此外，部分項目因做大項目規(guī)模、平衡整體利潤、吸引社會資本參與等原因，將不相關行業(yè)項目打捆。由于社會資本資質、運營經(jīng)驗等制約，參與大體量、多行業(yè)、較復雜的打捆類項目易導致社會資本參與綠色PPP項目的融資、運營風險。
第三，綠色PPP項目收益難以滿足社會資本回報要求。綠色PPP項目主要涉及生態(tài)環(huán)保、林業(yè)、給排水及污水處理等細分領域，大部分屬于公益性強而收益不足的政府項目，以政府付費為主，資金來源較為單一且市場化不足。在2019年后，中央政府出于對PPP市場的規(guī)范化、防止政府支出壓力，出臺《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》等文件，約束政府付費模式的規(guī)模，可行性缺口補助、使用者付費類項目是中央政府側重推動的回報機制。但由于綠色PPP項目以公益性及準公益性項目為主，如果政府付費比例不足而使用者付費比例過高，在項目存在運營難度與風險的背景下，沒有一定的政府可用性付費作為兜底與投資回報保障的話，可能導致社會資本回報水平不足，參與力度有限。
此外，回報水平有限的綠色PPP項目對社會資本，尤其是民營企業(yè)提出了精準化管理和成本費用控制的要求；反過來，民營企業(yè)也在衡量綠色PPP項目是否“物超所值”。綠色PPP項目覆蓋的水利建設、林業(yè)、流域治理等類型的項目投資額大、周期長，難以準確測算回報且付費體系尚不完全，使得社會資本參與程度有限。
第四，部分參與綠色PPP的民營企業(yè)遭遇經(jīng)營危機。參與綠色PPP項目的社會資本部分源自民營企業(yè)，而這些民營企業(yè)自身資產(chǎn)規(guī)模有限，投資重資產(chǎn)PPP項目容易導致負債率高升，短期現(xiàn)金流緊張，疊加2019年以來金融市場信用分層，中低評級的PPP民企信用收縮，大部分金融機構對于PPP項目參與民企，特別是中小民企融資較為審慎，民營企業(yè)普遍面臨綠色PPP項目中標后融資難融資貴的問題。此外，2018年后部分民營企業(yè)因股票質押比例過高、償債能力不足、現(xiàn)金流緊缺等問題出現(xiàn)各類危機，綠色PPP項目重要參與民企均深陷其中，大部分最后被國資參股或收購。相關PPP項目部分轉為EPC，部分合同隨之被迫終止。
三、綠色PPP市場發(fā)展的政策建議與展望
針對目前中國綠色PPP發(fā)展中存在的問題，本文建議從以下幾個方面進行改善，進一步推動綠色PPP健康發(fā)展。
第一，拓展社會資本參與綠色PPP項目的回報實現(xiàn)路徑和方法。綠色PPP項目以公益性及準公益性項目為主，盈利能力有限，本質上依賴財政資金開展項目建設。市場經(jīng)濟規(guī)則下，PPP項目需注意投資盈利性的體現(xiàn)。通過合理組合生態(tài)資源、自然資源投資品，拓展社會資本價值實現(xiàn)的路徑和方法，提升社會資本參與綠色PPP項目的積極性與回報水平。因此，建議地方政府通過宏觀規(guī)劃指引，為綠色PPP項目涉及領域和價值實現(xiàn)方式予以指導幫助(如文化、體育、旅游等各類商業(yè)開發(fā))；同時建立多元化補償機制，通過中央、地方各類專項資金提升社會資本收益；此外，通過碳排放權交易、排污權交易等無形生態(tài)資產(chǎn)交易市場，促進社會資本參與綠色PPP項目獲得的環(huán)境效益及生態(tài)權益變現(xiàn)。
第二，利用綠色金融工具支持PPP模式發(fā)展，通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品助力項目融資。綠色PPP項目本身回報能力有限且周期較長。地方政府通過構建綠色金融體系，動員與激勵更多社會資本投入綠色領域，有利于解決綠色PPP項目投融資難題，加快我國經(jīng)濟轉型，也有利于促進環(huán)保、新能源、節(jié)能等領域的技術進步。建立健全綠色金融體系，需要金融、財政、環(huán)保等政策和相關法律法規(guī)的配套支持，通過建立適當?shù)募詈图s束機制解決項目環(huán)境外部性內(nèi)部化的問題。同時，也需要金融機構和金融市場加大創(chuàng)新力度，通過發(fā)展新的金融工具和服務手段，解決生態(tài)修復項目所面臨的期限錯配、信息不對稱、產(chǎn)品和分析工具缺失等問題。
社會資本、特別是民營企業(yè)參與綠色PPP項目普遍面臨融資貴、融資難的問題。盡管政府方不得對項目融資提供任何形式的擔保承諾，但可通過其他方式間接幫助中標企業(yè)項目融資，如及時提供相關資料、幫助項目申請各類獎勵補助、貸款貼息等；同時完善PPP項目社會資本股權退出、參與方責權利承繼、合作協(xié)議調整等配套制度；此外，隨著《江蘇省排污權抵押貸款管理辦法(試行)》、《關于做好基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點項目申報工作的通知》等政策文件的出臺，在環(huán)境權益抵質押貸款、REITs等相關創(chuàng)新金融產(chǎn)品設計逐步完善、市場不斷發(fā)展的情況下，鼓勵社會資本通過碳排放權、排污權等環(huán)境權益抵質押貸款、基礎設施REITs等創(chuàng)新金融產(chǎn)品進行項目融資。
第三，加強全周期運行監(jiān)管，設計合理的風險分擔機制。針對綠色PPP項目因社會資本運營能力薄弱、融資困難、項目風險分配不合理等原因時有退庫終止的情況，建議建立覆蓋綠色PPP項目識別、實施到運營的全生命周期監(jiān)管機制，對PPP項目從社會資本的選擇、投融資進展、項目建設進度、項目運營情況、項目績效達成情況等全流程進行動態(tài)跟蹤，并運用ESG(環(huán)境、社會和公司治理)方法學對PPP項目進行動態(tài)質量評估。在合作伙伴選擇時，政府方需要對社會資本融資、建設、運營管理能力進行全面的考量，選擇優(yōu)質合作方。在項目建設運營階段，制定明確的項目建設、運營技術標準和跟蹤考評方式，重點關注項目運行績效監(jiān)管、嚴格執(zhí)行按績效的付費機制，保證綠色服務供給質量。同時，做好項目全周期的風險管理，對初步識別的項目風險進行合理分配，對尚未識別的風險做好風險儲備，實現(xiàn)合理的風險分擔機制。
原標題：IIGF觀點 | 2020年綠色PPP市場進展及相關建議