CCER是我國當(dāng)前最主要的碳信用品種，2021年年底生態(tài)環(huán)境部宣布允許其在5%比例范圍內(nèi)用于全國碳市場的清繳履約，隨即CCER的市場價格從低點的不足10元/噸迅速上漲至超過40元/噸。二級市場的火爆也點燃了一級市場的熱情，隨著CCER審批重啟的預(yù)期升溫，眾多企業(yè)和個人投資者紛紛開始布局CCER項目開發(fā)。以史為鑒可以知興替，本文對2017年審批暫停前的項目開發(fā)情況進(jìn)行全面的統(tǒng)計分析，梳理CCER項目在開發(fā)階段、所處地域、項目類型、啟動時間、減排量等方面的結(jié)構(gòu)特征，并在最后對CCER的審批重啟進(jìn)行展望和建議。
一、CCER簡介
(一)定義
中國核證自愿減排量(China Certified Emission Reduction, CCER)指對我國境內(nèi)特定項目的溫室氣體減排效果進(jìn)行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體減排量，可用于控排企業(yè)清繳履約時的抵消或其他用途。
(二)開發(fā)流程
CCER項目的開發(fā)流程在很大程度上沿襲了清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)項目的框架和思路，均需經(jīng)過嚴(yán)格的項目備案和減排量簽發(fā)流程。主要包括六個步驟：項目文件設(shè)計、項目審定、項目備案、項目實施與監(jiān)測、減排量核查與核證、減排量簽發(fā)。具體而言，項目業(yè)主選擇適合項目的方法學(xué)，根據(jù)方法學(xué)要求編制項目設(shè)計文件，向國家主管部門申請，并由第三方審核機(jī)構(gòu)審定該減排項目，項目審定通過后經(jīng)主管部門評審批準(zhǔn)完成注冊備案。經(jīng)備案的CCER項目產(chǎn)生減排量后，項目業(yè)主聘請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行減排量核證，并向國家主管部門申請簽發(fā)減排量。對于同一個CCER項目，項目注冊備案只需發(fā)生一次，而減排量的簽發(fā)備案則會因為所產(chǎn)生CCER的時段不同發(fā)生多次。
CCER的項目開發(fā)流程
數(shù)據(jù)來源：根據(jù)網(wǎng)絡(luò)公開資料整理
二、CCER項目的開發(fā)情況
(一)項目的地域分布
根據(jù)中國核證減排交易信息平臺上的公示信息，目前我國審定公示的CCER項目總計2871個，其中已備案的項目861個，已完成簽發(fā)的項目254個。按照區(qū)域來劃分，西北地區(qū)的審定公示項目最多，主要原因在于地廣人稀、光照條件好、風(fēng)力資源豐富，具備大批量開展清潔能源項目的良好基礎(chǔ)。華東地區(qū)的審定公示項目數(shù)位列第二，但備案率和簽發(fā)率都較低，表明該地區(qū)項目主的開發(fā)意愿較強(qiáng)，但CCER開發(fā)的投入產(chǎn)出效率較低。西南地區(qū)簽發(fā)和備案的項目占比較高，備案率和簽發(fā)率分別達(dá)到37.91%和39.26%，遠(yuǎn)高于全國平均水平的29.99%和29.5%。
新疆的審定公示項目數(shù)239個，居全國之首，內(nèi)蒙古和貴州的審定項目也較多。備案項目數(shù)排名前五的省份為湖北、內(nèi)蒙古、新疆、云南和貴州，均超過50個。其中湖北有87個項目獲得備案居全國之首，備案率60.84%遠(yuǎn)高于全國平均。已簽發(fā)項目方面，除了西藏外各省均有獲得減排量簽發(fā)的CCER項目，其中湖北、貴州和云南的已簽發(fā)項目數(shù)位居全國前三，分別為30、27和26。
可再生能源項目是CCER開發(fā)的最主要類型，以風(fēng)力發(fā)電、水力發(fā)電和太陽能發(fā)電為主。目前我國可利用的水能資源主要集中于四川、云南、西藏等西南省份，且已經(jīng)基本開發(fā)殆盡。風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電尚有巨大的增長空間，已經(jīng)成為我國實現(xiàn)“碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)的重要抓手。光伏、風(fēng)電項目的經(jīng)濟(jì)性受到光照、風(fēng)速等氣候條件的影響，其分布具有明顯的地域特征。在審定公示項目中，風(fēng)力發(fā)電主要集中于華北和西北，各有205個和210個項目。太陽能發(fā)電項目則主要位于西北地區(qū)為主，共有363個。
(二)項目的類型分布
CCER開發(fā)中最主要的項目類型為可再生能源利用，其又可進(jìn)一步細(xì)分為風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電、水力發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電和地?zé)峁┡?。農(nóng)業(yè)項目則包括豬糞便沼氣回收利用、禽類糞便利用和畜牧類糞便利用。此外，碳匯造林、低濃度瓦斯發(fā)電、工業(yè)余熱利用、森林經(jīng)營碳匯、熱電聯(lián)產(chǎn)等類型也均有10個以上的審定項目。備案項目的類型分布與審定項目基本一致，風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電、豬糞便沼氣利用位列前三。林業(yè)碳匯項目受到氣候、降水等不可控因素影響，項目實施過程可能與初始設(shè)計存在偏差，且項目前期產(chǎn)生的碳匯吸收量較少，因此截止2017年CCER備案暫停時其整體簽發(fā)率較低。
按類型劃分的CCER項目情況
數(shù)據(jù)來源：中國核證減排交易信息平臺 IIGF整理統(tǒng)計
各類型的審定公示項目數(shù)量
數(shù)據(jù)來源：中國核證減排交易信息平臺 IIGF整理統(tǒng)計
(三)已簽發(fā)的減排量
截止2017年3月，共有254個項目完成簽發(fā)，合計減排量5071.75萬噸，此外還有33個項目的764.14萬噸減排量獲得了簽發(fā)批準(zhǔn)，但尚未在CCER注冊系統(tǒng)完成登記。地域分布方面，西南地區(qū)的減排簽發(fā)量2105.69萬噸，占全國比重為36.02%，此外華北、華東和西北地區(qū)的減排簽發(fā)量占比也高于10%。從類型來看，水力發(fā)電項目共獲得1719.46萬噸的減排量簽發(fā)，風(fēng)力發(fā)電、熱電聯(lián)產(chǎn)和豬糞便沼氣利用分別獲得了1454.75萬噸、663.17萬噸和628.81萬噸的減排量簽發(fā)。
在已獲得簽發(fā)批準(zhǔn)的287個項目中，減排量在20萬噸以內(nèi)的項目有222個，減排量小于80萬噸的項目有278個，所有項目的平均減排量為20.4萬噸。獲得最多簽發(fā)的單體項目為首鋼股份公司遷安鋼鐵CCPP發(fā)電(熱電聯(lián)產(chǎn))項目，累計獲得306.69萬噸的簽發(fā)減排量。減排量最少的CCER項目為廣東長隆碳匯造林項目，這也是唯一獲得簽發(fā)的林業(yè)碳匯項目，于2015年8月獲得5208噸減排量的成功簽發(fā)。分類型來看，風(fēng)力發(fā)電和太陽能發(fā)電盡管簽發(fā)項目眾多，但平均每個項目獲簽發(fā)的減排量為4萬噸和5.9萬噸，遠(yuǎn)低于水力發(fā)電的40.9萬噸。
(四)項目開發(fā)的時間進(jìn)度
CCER審批2013年啟動，當(dāng)年提交審定的51個項目中，已有36個完成減排量簽發(fā)。2017年提交審定的164個項目則全部處于審定公示狀態(tài)。而從備案來看，2014年完成審定并提交備案申請的項目共有140個，139個成功獲得備案，其中的100個獲得減排量簽發(fā)。
對254個已完成簽發(fā)的項目的開發(fā)時間進(jìn)度進(jìn)行考察，平均而言一個項目從審定公示到完成減排量簽發(fā)需要1.68年。最短的CCER項目開發(fā)時間為0.88年，由3個來自貴州省的豬糞便沼氣利用項目共同保持[1]。最長的項目開發(fā)時間為3.11年，由3個來自湖北的風(fēng)力發(fā)電項目共同保持[2]。不同類型來看，已簽發(fā)項目中豬糞便沼氣利用類型的項目開發(fā)周期比較短，尤其是從備案申請到減排量簽發(fā)統(tǒng)計所需時間僅為0.83年，遠(yuǎn)低于總體平均的1.14年。
不同區(qū)域來看，東北地區(qū)的CCER項目從審定到完成簽發(fā)的平均時間最短，華北地區(qū)最長。從項目提交審定的啟動年份來看，2013-2015年間啟動的項目所需的開發(fā)時間逐漸增加，原因主要在于主管部門對CCER審核的趨嚴(yán)。此外“幸存者效應(yīng)”也是重要的原因，2015年啟動的項目中只有各方面條件都較為完備的項目才能在2017年3月備案暫停前得到簽發(fā)。2016年和2017年審定公示的項目無一獲得減排量的簽發(fā)。
三、政策建議
有條不紊推進(jìn)CCER重啟的各項工作。從流程上看，目前CCER重啟的各項工作正在穩(wěn)步推進(jìn)當(dāng)中。生態(tài)環(huán)境部將以部市聯(lián)建的方式支持北京市承建全國自愿減排交易中心，并將升級為面向全球的國家級綠色交易所，交易所配套設(shè)施的招標(biāo)采購流程基本完成，相關(guān)專職人員的招聘也在持續(xù)推進(jìn)中。從市場供需的角度來考慮，全國碳市場每年的碳信用需求在2億噸左右，2017年備案暫停前簽發(fā)的5800余萬噸CCER已基本消納完畢，亟需新的碳信用供給以服務(wù)全國碳市場控排企業(yè)的靈活履約。因此，從交易基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)，和碳信用市場需求的匹配方面，市場為CCER的重啟做好了準(zhǔn)備，建議主管部門在充分論證的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)CCER審批備案的重啟。
完善方法學(xué)修訂與管理機(jī)制設(shè)計。近年來在碳中和目標(biāo)的引領(lǐng)下，低碳綠色發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用越來越多，新技術(shù)、新形式不斷涌現(xiàn)，重啟后的CCER審批規(guī)則勢必要適應(yīng)新的發(fā)展形勢，現(xiàn)有方法學(xué)體系也需要進(jìn)一步修訂和完善和擴(kuò)大。與以前種類不盡相同的自愿減排項目需要通過審批簽發(fā)進(jìn)入CCER交易市場。另一方面，CCER項目的備案審批管理須在方法學(xué)確認(rèn)、項目審定、額外性論證、邊界確定、實施監(jiān)測、減排量核證等方面配套更加具體、嚴(yán)格的管理規(guī)定，從而有效解決當(dāng)初造成CCER暫停的項目不規(guī)范、減排量泛濫的現(xiàn)象。此外，電網(wǎng)排放因子也需要保持同步更新而逐步下降，這也會進(jìn)一步削減清潔能源、能效提升類項目的減排量規(guī)模，促進(jìn)市場供需格局保持平衡。
理清與其他減排工具之間的政策協(xié)同。由于碳交易機(jī)制與綠色電力市場化交易、綠色電力證書認(rèn)購交易機(jī)制的銜接政策不明確，各自的主管部門之間缺少政策協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)則，長期以來風(fēng)電、光伏等可再生能源發(fā)電項目在理論上既可在CCER體系下交易，也可以進(jìn)行綠電交易，會導(dǎo)致了環(huán)境權(quán)益價值的重復(fù)計算問題，并對社會減排激勵機(jī)制的有效運行造成了一定程度的干擾和扭曲，全國碳市場的啟動愈加凸顯其緊迫性與重要性。建議有關(guān)部門在國家碳達(dá)峰碳中和領(lǐng)導(dǎo)小組的牽頭下，完善碳抵消機(jī)制、綠電交易機(jī)制、綠證交易機(jī)制三者之間的協(xié)調(diào)規(guī)則，避免重復(fù)計算問題，促進(jìn)社會資本更有效地參與到碳減排活動中。
改善交易方式提升市場透明度。目前CCER在開發(fā)過程的審定、備案和減排量簽發(fā)階段都要求掛網(wǎng)公示，接受社會大眾對項目減排情況的監(jiān)督，提高數(shù)據(jù)造假的難度與風(fēng)險。然而在CCER的交易過程中，目前主要還是采用雙邊線下協(xié)商的場外形式，交易信息不透明。這不僅增加了達(dá)成交易的難度與成本，也不利于市場公允價格的準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)，和市場效率的提升以及減排價格信號的有效傳導(dǎo)。建議有關(guān)部門以北京綠色交易所為基礎(chǔ)打造CCER的線上集中撮合平臺，采用連續(xù)競價的方式實現(xiàn)交易，并且著力提高交易平臺的信息透明度，對CCER市場的交易量、成交價格等重要信息及時公開，同時對參與者、第三方核證機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，引入處罰機(jī)制，建立更加規(guī)范發(fā)展和具有較高活躍度的CCER市場。(注：原文有刪改)
原標(biāo)題：IIGF觀點 | CCER一級市場開發(fā)情況梳理與展望