導(dǎo)讀：“海綿城市”的提出立足于我國的水情特征和水問題, 旨在彈性適應(yīng)地區(qū)的環(huán)境變化和靈活應(yīng)對城市的自然洪澇災(zāi)害, 轉(zhuǎn)變原始的排水防澇思路, 遵循“滲、滯、蓄、凈、用、排”的六字方針, 集雨水的滲透、滯留、集蓄、凈化、循環(huán)使用和排水于一體, 綜合考慮內(nèi)澇防治、雨水資源化利用、徑流污染控制和水生態(tài)修復(fù)等多個城市建設(shè)目標(biāo)。
1 海綿城市內(nèi)涵及其PPP模式的特點
1.1 海綿城市內(nèi)涵及 PPP 應(yīng)用
厘清海綿城市的內(nèi)涵及系統(tǒng)組成是分析其 PPP模式特點的基礎(chǔ)。一般而言，海綿城市建設(shè)由低影響開發(fā)系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)以及超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)三個相互補充、相互依存的重要基礎(chǔ)元素組成。而我國海綿城市的項目規(guī)模較大，不乏十平方公里以上的大型項目，牽扯著許多錯綜復(fù)雜的雨洪問題，因此目前海綿城市建設(shè)中也常常涉及河道治理、合流制溢流等綜合項目。但不能忽略的，解決城市徑流污染、排水防澇、水資源短缺等雨洪問題，是海綿城市建設(shè)的核心。
如圖 1 左側(cè)所示，海綿城市建設(shè)中包含的主要子系統(tǒng)，典型項目以及之間的銜接專業(yè)，都表明海綿城市涉及的項目具有多目標(biāo)、系統(tǒng)性強、項目復(fù)雜及差異化明顯、跨專業(yè)、跨主體等特點。針對不同特點的 PPP 項目，其項目運作流程、風(fēng)險分擔(dān)機制、收益分配機制等都會有所區(qū)別。筆者大致總結(jié)了目前海綿城市建設(shè)中幾類具有代表性的整體項目(開發(fā)地塊、市政管網(wǎng)、流域綜合整治等)，圍繞各自子系統(tǒng)中的典型項目，分析了它們在 PPP 相關(guān)利益主體、運作模式、風(fēng)險與收益機制等問題上的異同，對應(yīng)圖 1 右側(cè)所示。
圖1海綿城市建設(shè)項目與 PPP 模式大致聯(lián)系圖
總言之，在海綿城市推進PPP 模式的過程中，需要結(jié)合海綿城市建設(shè)項目及其 PPP 模式的最顯著特點，針對具體匯水區(qū)域或流域的典型問題，提供科學(xué)合理的“定制化的服務(wù)”。
1.2 海綿城市 PPP 項目的特點海綿城市
PPP 模式是指利用社會資本，通過政府與企業(yè)的合作來實現(xiàn)海綿城市項目的建設(shè)與運營。通過以上對海綿城市系統(tǒng)及其與 PPP 模式聯(lián)系的分析，可以看出，海綿城市 PPP 模式在實際操作過程中有如下顯著特點。
(1)項目類型多、系統(tǒng)性強且邊界模糊
海綿城市涵蓋了低影響開發(fā)與綠色基礎(chǔ)設(shè)施、市政管渠排水系統(tǒng)、超標(biāo)雨水蓄排系統(tǒng)多個子系統(tǒng)，也涉及流域及河道的綜合治理。因此海綿城市PPP項目包含了綠色與灰色、地上與地下、源頭與末端等不同措施的組合，相互影響、關(guān)系復(fù)雜。當(dāng)前，為了解決我國城市棘手的雨水問題，實現(xiàn)海綿城市綜合目標(biāo)，基于當(dāng)?shù)貙嶋H條件和重點問題的系統(tǒng)性解決方案就顯得尤為重要，而這也使得海綿城市 PPP 具有項目多、系統(tǒng)性強的特點。不同于邊界條件清晰的污水處理廠 PPP 項目，海綿城市涉及的水環(huán)境問題多，復(fù)雜程度也高，各項目間的邊界區(qū)分及如何有效打包已成為 PPP 模式必須要考慮的要素。因此，如果企
業(yè)在策劃海綿城市 PPP 項目時，只注重商務(wù)而忽略其中的關(guān)鍵技術(shù)、系統(tǒng)復(fù)雜性和邊界條件，就可能導(dǎo)致項目實施和后期績效考核面臨許多風(fēng)險。
(2)投資主體不一，項目公益性強
對于開發(fā)地塊、市政廠網(wǎng)、園林綠地、水系治理等不同的建設(shè)內(nèi)容，海綿城市建設(shè)的投資主體通常各有不同。在源頭低影響開發(fā)設(shè)施應(yīng)用的主要區(qū)域內(nèi)，既有政府為投資主體的公共建筑和道路，也有開發(fā)商為主體的住宅小區(qū)、商業(yè)綜合體;對于大量市政管網(wǎng)工程以及公園綠地、道路綠地等開放空間的建設(shè)，部分城市是以地方政府或城投公司為投資主體，不過也有開發(fā)商被委托承擔(dān)紅線外公共項目建設(shè)的案例;而在水系的綜合整治項目中，往往需要政府與企業(yè)共同參與建設(shè)，投資主體更為復(fù)雜。不同的投資主體對海綿城市 PPP 項目的投目標(biāo)和預(yù)期會有所不同，而在此背后，不可否認(rèn)的是海綿城市建設(shè)項目都有
一個共同特點，即項目的公益性特征。傳統(tǒng)水務(wù)行業(yè) PPP 模式主要通過 BOT 項目持有大量水廠、管網(wǎng)等城市“重資產(chǎn)”用以融資，采用使用者付費機制，通過在運營期內(nèi)收取穩(wěn)定水費產(chǎn)生回報。然而，海綿城市涉及的大部分項目，如老舊小區(qū)雨水系統(tǒng)改造、市政雨水系統(tǒng)改造、調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)、河道截污及CSO 處理等，均具有明顯公益性質(zhì)，基本不產(chǎn)生經(jīng)營收益，大多數(shù)項目設(shè)施無法構(gòu)成“重資產(chǎn)”以提升企業(yè)的融資能力。
(3)項目運作模式多樣化
因各地方政府財政情況、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理系統(tǒng)、PPP 項目的策劃各異，故各海綿城市 PPP 項目具有運作模式多樣化的特點。如政府與企業(yè)在合作的組織架構(gòu)和操作模式上的不同，就會導(dǎo)致 PPP 項目的股權(quán)分配、投資主體、責(zé)權(quán)關(guān)系和績效考核等重要方面的不同。例如，南寧市那考河段PPP項目，由北京排水集團公司與南寧市政府出資代表(南寧市建寧水務(wù)投資集團有限公司)共同出資設(shè)立 PPP 項目公司，政府與企業(yè)的合作期為 10 年，由政府按照設(shè)定的績效考核條件支付流域治理的服務(wù)費;鎮(zhèn)江市海綿城市 PPP
項目，采用政府與社會資本方共同組建專門的 SPV 公司(Special Purpose Vehicle)，通過 SPV 公司完成海綿城市項目的融資、建設(shè)與運營工作，其中
海綿城市的方案設(shè)計由政府委托設(shè)計單位完成;遷安市海綿城市 PPP 項目選擇將示范區(qū)內(nèi)公共建筑、雨污水排水管網(wǎng)和廠站、末端河道與濕地綜合打包，以“設(shè)計—融資—建設(shè)—運營”全過程的“DBFO 模式”推進海綿城市建設(shè)，通過競爭性磋商方式選擇社會資本方，以三里河末端水質(zhì)作為績效考核依據(jù)。
(4)利益相關(guān)者多，協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜
不同于軌道交通、保障房建設(shè)、自來水廠或污水處理廠等其他領(lǐng)域的 PPP
項目，海綿城市建設(shè)和運營階段同時涉及的業(yè)主、監(jiān)管部門、責(zé)任主體等更紛雜。整個項目階段往往需要財政、市政、城建、環(huán)保、水利、園林、城管等多個部門的分工與協(xié)調(diào)。例如，對于市政管網(wǎng)工程以及公園綠地等公共空間，建設(shè)階段分別需要依靠市政及園林部門牽頭實施建設(shè)管理工作，運營階段根據(jù)各城市不同的管理體制來確定維護主體。對于建筑小區(qū)海綿城市建設(shè)或改造，多以開發(fā)商或地方政府為投資建設(shè)主體，但后期維護管理一般會移交給物業(yè)公司，過程中有時也需要 SPV 公司進行協(xié)調(diào)。毫無疑問，海綿城市建設(shè)中多部門之間的協(xié)作管理是影響海綿城市 PPP 項目推進、未來實施效果和績效考核的重要因素和主要困難之一。
2. 推進海綿城市 PPP 模式面臨的問題
從 2014 年 5 月 18 日頒布的發(fā)改基礎(chǔ) [2014]981 號文[9]，以及兩批 PPP 示范目(首批 80 個，第二批 206 個)可以看出，現(xiàn)行 PPP 項目多以交通基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、信息基礎(chǔ)設(shè)施等具有較好經(jīng)營性和長期收益的項目類型為主，水務(wù)行業(yè)的 PPP項目主要以污水處理廠提標(biāo)改造、廠網(wǎng)一體化建設(shè)等經(jīng)營性較強的項目為主。由于海綿城市建設(shè)自身的顯著特征，污水或再生水這類項目的 PPP 模式(含 BOT)難以簡單復(fù)制于海綿城市建設(shè)項目。而從海綿城市 PPP 項目推進的現(xiàn)況看，也確實存在不少問題亟待解決。
2.1 項目策劃的系統(tǒng)性和科學(xué)性問題
海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性既是一大特征也是一大難點。項目策劃與打包應(yīng)與各城市自身面臨的實際雨水及其相關(guān)的水環(huán)境等問題、特征和條件緊密聯(lián)系，具有很大的不確定和靈活性。項目包中以哪些項目為重點，哪些項目最緊急、見效快，它們又是一個怎樣的匯水區(qū)域和系統(tǒng)關(guān)系，通過這些項目的組合最終是否能順利達到當(dāng)?shù)睾＞d城市建設(shè)和績效考核的要求等，直接關(guān)系到 PPP 項目的成功與否和實施難度，在項目策劃和打包前必須充分研究和認(rèn)真分析。然而從目前掌握的海綿城市 PPP項目情況看，由于策劃時對海綿城市與水環(huán)境的系統(tǒng)關(guān)系缺乏透徹的理解和分析，部分海綿城市 PPP 項目匯水區(qū)關(guān)系復(fù)雜或混亂，建設(shè)內(nèi)容針對性和系統(tǒng)性不強，造成治理方案各子系統(tǒng)之間的分割，缺乏流域或匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系的科學(xué)性和合理銜接。以舊城區(qū)合流制區(qū)域的海綿城市建設(shè)及溢流(CSO)污染控制系統(tǒng)為例：由于舊城城市空間格局與排水系統(tǒng)的復(fù)雜性和局限性，以及污染物傳輸、溢流過程的隨機性，系統(tǒng)實施方案應(yīng)該包括源頭控制、截留能力、調(diào)蓄設(shè)施及污水處理廠能力及工藝的匹配等多個部分，如果不能科學(xué)、合理地制定系統(tǒng)實施方案并統(tǒng)籌各子系統(tǒng)之間的銜接，只從局部角度出發(fā)進行治理，最終可能收效甚微，反而造成資本的浪費。因此，必須從 PPP項目策劃初期，厘清項目匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系，策劃合理的項目打包，并與監(jiān)測、評估與考核體系相呼應(yīng)。
2.2 收益模式和政府支付能力問題
海綿城市 PPP 模式要吸引社會資本和企業(yè)的積極參與必須要解決的一個關(guān)鍵就是收益模式的問題。財金 [2014]76 號文和發(fā)改投資[2014]2724 號文均提，PPP 模式是通過“使用者付費”及“必要的政府付費”獲得合理投資回報。如前文所述，海綿城市 PPP 項目公益性強，且我國并沒有建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度，目前尚不具備“使用者付費”的條件，因此政府“購買服務(wù)”仍然是主要付費方式，新的收益模式和增長點仍有待探索?，F(xiàn)有付費模式下，地方政府的支付能力和信用將會成為海綿城市 PPP 項目極為重要的依靠和保障。而從以往和目前情況看，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情況并不少見，一些公司通過分析地方的經(jīng)濟實力和政府的信用程度后，放棄參與某些海綿城市 PPP 的競爭，可見，地方政府支付信用的風(fēng)險已經(jīng)成為海綿城市 PPP 模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的回報率，過長的特許經(jīng)營期以吸引社會資本，但最終又缺乏承受能力，難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益，也會加劇地方債務(wù)風(fēng)險。盡管財政承載能力評估能夠一定程度上減少地方政府財政危機發(fā)生的概率，但從 10 年以上服務(wù)期來看，地方財政支付能力仍存在許多不確定性。
2.3 績效考核難度問題
政府購買服務(wù)模式下，海綿城市 PPP 項目的績效考核是政府付費的主要依據(jù)。從實踐經(jīng)驗看，績效考核目標(biāo)的可行性、風(fēng)險構(gòu)成及其分擔(dān)、責(zé)任邊界等仍有待考證。結(jié)合目前幾個已有的海綿城市 PPP 項目的策劃與績效考核體系看，尚存在一些明顯問題，如績效考核與建設(shè)內(nèi)容不對應(yīng)，績效考核方案難以達到，對未來實現(xiàn)績效存在的風(fēng)險缺乏清晰的認(rèn)知和明確的責(zé)任分擔(dān)機制，考核方式簡單等。舉例來說，部分項目將河道局部匯水范圍劃入海綿城市 PPP 項目包，完全以末端河道水質(zhì)、水量評估海綿城市實施效果，但忽略了流域上游以及未劃入PPP 項目的其他匯水片區(qū)對河道水質(zhì)、水量的影響。又例如，現(xiàn)有徑流污染目標(biāo)的考核方式主要依靠監(jiān)測結(jié)果來進行評定，忽視了雨水系統(tǒng)及其設(shè)施的復(fù)雜性、降雨的隨機性及季節(jié)變化等因素的影響，也會降低考核結(jié)果的合理性。目前掌握的多個海綿城市 PPP 項目的邊界條件和系統(tǒng)關(guān)系，已經(jīng)清晰的表明未來的績效考核將面臨較大風(fēng)險和問題，這給政府和企業(yè)按照績效考核付費埋下了隱患。
2.4 長期運營維護問題
按照財政部要求，PPP 項目簽署的合同至少具有 10 年服務(wù)運營期，因此長期的運營維護管理也是海綿城市 PPP 項目考核的重要一環(huán)。即便方案設(shè)計合理、施工建設(shè)到位，若沒有長期穩(wěn)定的、良好的運營維護作為支撐，其建設(shè)成效仍難以保證，這也是我國環(huán)境領(lǐng)域比較突出的問題。海綿城市PPP 項目的后期運營維護工作本身較為復(fù)雜，再加上這類項目又容易受自然氣候變化、上游開發(fā)或污染、城市整體的管理水平和市民環(huán)保意識等各種綜合因素影響，維護期內(nèi)很容易產(chǎn)生非技術(shù)性的責(zé)任糾紛問題，甚至最終導(dǎo)致績效考核方面的困難或糾紛。因此，不同海綿城市PPP 項目運營維護內(nèi)容的劃分、責(zé)任主體的界定、維護費用的計算、績效評估及考核辦法等，都需要在 PPP 項目策劃初期依據(jù)實際情況予以充分考慮和合理安排。
3. 海綿城市 PPP 模式的要點與展望
雖然海綿城市PPP 項目在開展的過程中存在各種問題和挑戰(zhàn)，但不可否認(rèn)的是，海綿城市 PPP 模式仍是一個值得堅持探索的新路徑。隨著首批試點城市建設(shè)的實施推進和第二批海綿城市試點的啟動，海綿城市 PPP 模式也在逐步深入和落地。結(jié)合上述發(fā)達國家在雨水系統(tǒng) PPP 模式上的經(jīng)驗，以及目前國內(nèi)幾個海綿城市 PPP 項目推進中遇到的困惑，筆者認(rèn)為有如下幾點需要在 PPP 項目落實中重點考量。
3.1 組建商業(yè)與技術(shù)聯(lián)合的專業(yè)咨詢團隊
PPP 項目是一項參與者眾多、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。一個完善的 PPP 項目需要協(xié)調(diào)公共部門與不同類型企業(yè)(包括承建商、運營商、投資機構(gòu)等)之間的關(guān)系，以達到多方共贏的目的，因此咨詢團隊的作用就非常關(guān)鍵。根據(jù)上述美國馬里蘭州的案例，以及發(fā)達國家 PPP 項目的經(jīng)驗，政府部門和企業(yè)通常按比例投入一定資本籌建 PPP 項目公司(即 SPV)，該項目公司通過銀行等金融機構(gòu)獲得債券融資，并且分別與承建商、運營商、供應(yīng)商簽訂建造合同、運營維護合同、設(shè)備采購或供貨合同，其中建造合同可能是采取 EPC 或其他承包形式。與此同時，政府部門將特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給 PPP 項目公司。上述過程之中，無論公共部門或是企業(yè)都需要聘請咨詢團隊(如技術(shù)、法律和財務(wù))制定合理的 PPP 項目方案，PPP 項目的財務(wù)測算、風(fēng)險評估、資金構(gòu)成、物有所值評價、財政承載能力分析等工作主要由商業(yè)咨詢團隊來完成;技術(shù)層面，PPP 項目的系統(tǒng)構(gòu)成、邊界劃分、建設(shè)與運營費用評估、績效考核體系等問題則需要專業(yè)技術(shù)咨詢團隊來支撐。圖 2表明了一個典型的PPP 項目中咨詢團隊與參與方建立的關(guān)系。
圖 2 PPP 項目咨詢團隊與公共部門、企業(yè)之間的關(guān)系
鑒于海綿城市 PPP 項目責(zé)任主體多、邊界交叉及關(guān)系復(fù)雜，項目系統(tǒng)性和專業(yè)性強，一般的商業(yè)咨詢難以高效地支撐如此復(fù)雜的水環(huán)境 PPP 項目，必須由具有一定實力的技術(shù)咨詢團隊與商業(yè)咨詢團隊共同組建咨詢團隊，咨詢團隊的經(jīng)驗和綜合能力對 PPP 項目的成功與否具有舉足輕重的作用。
3.2 政府與企業(yè)合作的風(fēng)險共同分擔(dān)
海綿城市 PPP 項目的服務(wù)風(fēng)險應(yīng)由政府和企業(yè)共同承擔(dān)，項目過程中的每個環(huán)節(jié)都需要由最擅長的參與者負(fù)責(zé)，以降低設(shè)計、建設(shè)、運營維護、融資以及政策和監(jiān)管過程中的風(fēng)險。一方面，在 PPP 項目立項階段就需要將政府財政承載能力評估、物有所值評價(Value for Money)作為重要的考量因素，對整個項目生命周期內(nèi)的風(fēng)險、政府企業(yè)能力等進行判斷;另一方面，政府在選擇合作伙伴的過程中，一定要秉持公正公開充分競爭的原則，引入技術(shù)、財務(wù)、法律等專業(yè)公司，減少未來的合作風(fēng)險。然而目前的情況是，許多具有資金和資源優(yōu)勢的央企國企或大型平臺公司有著小公司不可比擬的“先天優(yōu)勢”，其超強的政府公關(guān)、資源整合以及融資能力可以更輕易從地方獲取海綿城市 PPP 項目。這類現(xiàn)象的存在，一定程度上削弱了市場競爭機制的有效性，弱化了對企業(yè)海綿城市技術(shù)能力的考量，可能會給政府和企業(yè)未來的合作留下隱患。因此，如何建立起合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，以及公平的市場競爭環(huán)境，是未來必須要解決的重要問題。
3.3 制定合理有效的績效考核體系
作為 PPP 項目服務(wù)的購買者，政府部門將制定明確、易計量、可監(jiān)測的考核指標(biāo)，根據(jù)企業(yè)完成情況進行付費。海綿城市 PPP 項目的績效考核體系是保障項目成功的核心要素，也是最難以制定的內(nèi)容，必須根據(jù)項目特點以及水系統(tǒng)綜合方案“量身定制”。從筆者參與的項目經(jīng)驗來看，合理的績效考核體系應(yīng)充分考慮流域和項目邊界的劃分，海綿城市整體建設(shè)項目的拆分和打包等，并根據(jù)水環(huán)境提升的長期性影響綜合考慮運營期與試運營期的時間、達標(biāo)難度、主要考核指標(biāo)、監(jiān)測點等績效考核體系。
3.4 海綿城市建設(shè)的資金保障與政府信用的提升
我國海綿城市建設(shè)資金的主要來源為中央財政的支持以及金融機構(gòu)的長期貸款，與一些發(fā)達國家相比略顯單一。發(fā)達國家雨水系統(tǒng)資金渠道的多元化集中體現(xiàn)在以下幾方面：
1)在PPP 項目公司層面，SPV 的融資方式有兩種，即以實際參與項目建設(shè)和運營的公司為投資主體的股權(quán)融資和以銀行或其他金融機構(gòu)進行貸款的債權(quán)融資(債券融資提供 PPP 項目的大部分資金，有時高達 80%-90%)。雖在我國財政部等各部委的政策文件中，已經(jīng)提出上述融資方式的退出渠道，但卻沒有給出具體的細(xì)化條例，并沒有完善的金融政策。
2)在稅費政策層面，除上一章提到的場地開發(fā)稅(Development Charges)、雨水管理費外(Stormwater Fees)，還有一種常與雨水費一同使用的債券形式(Credit Program)等等。
3)國外許多城市常常通過打破多地區(qū)之間的行政管轄界限，共同融資以解決同一流域內(nèi)復(fù)雜的雨水問題。在我國，其實已經(jīng)做了一些雨水項目建設(shè)資金的新嘗試，但是想要進一步突破，一定需要依靠好的政策、靈活的市場機制，完備的法律法規(guī)。海綿城市PPP 模式是長達幾十年的長期投資，通過發(fā)達國家雨水領(lǐng)域公私合作的案例可以看出，政府在海綿城市 PPP 項目中有不可推卸的付費責(zé)任，一旦政府出現(xiàn)信用危機，企業(yè)將損失嚴(yán)重。因此，地方政府在推進海綿城市 PPP 項目時，需要加強政府履責(zé)，提升政府的支付信用。當(dāng)前財政部提出上級對下級的扣款機制，也是為了避免地方政府的違約行為，保障參與企業(yè)的合法權(quán)益。
3.5 建立城市雨水系統(tǒng)排放許可與收費制度
根據(jù)全美 2014 年的雨水設(shè)施調(diào)查報告可以發(fā)現(xiàn)，美國超過 40 個州都使用或及雨水管理費用，并且各地方政府在雨水管理費的使用方式上有較高自由度。雨水服務(wù)費具有收費穩(wěn)定、調(diào)價靈活的特點，已經(jīng)成為美國雨洪管理資金的重要組成部分。當(dāng)前，我國城市雨水事業(yè)已經(jīng)發(fā)展到一定階段，可以考慮采用雨水排放許可、雨水管理收費等制度，這樣既完善了雨水管理政策體系，也可增加海綿城市建設(shè)的籌資渠道，保障海綿城市 PPP 的可持續(xù)性。
來源:經(jīng)濟研究導(dǎo)刊 作者:徐婧
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