隨著我國脫貧攻堅戰(zhàn)略的不斷深入，農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村污水治理的滯后性帶來了一系列諸如環(huán)境污染、消費和服務(wù)業(yè)發(fā)展阻滯等問題。作為環(huán)保領(lǐng)域的新興市場，農(nóng)村污水治理不僅是各級地方政府改善農(nóng)民居住環(huán)境、重塑碧水藍(lán)天美麗鄉(xiāng)村的首要任務(wù)，也是積極對接城鄉(xiāng)資源、打開農(nóng)村消費和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的前提，是國家實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的必要條件之一。

近年來，各級政府部門認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，把改善農(nóng)村人居環(huán)境作為社會主義美麗新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，大力推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)取得顯著成效。但由于歷史欠賬較多、資金投入不足、融資渠道不暢等多重原因，現(xiàn)階段我國農(nóng)村污水處理水平明顯落后于城鎮(zhèn)地區(qū)，僅達到20%的處理率（城鎮(zhèn)污水處理率已達近90%）?！笆濉蹦繕?biāo)規(guī)劃中已經(jīng)明確：到2020年實現(xiàn)污水處理率不少于60%的目標(biāo)。由此可見，農(nóng)村地區(qū)的污水治理任務(wù)將是各級地方政府的重要任務(wù)。

一、我國現(xiàn)階段農(nóng)村污水處理存在的主要問題

基于我國農(nóng)村水污染治理已成為迫在眉睫的問題，通過對我國農(nóng)村水污染治理領(lǐng)域的資金投入情況、污水處理規(guī)模狀況以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀進行分析。農(nóng)村水污染治理領(lǐng)域存在以下主要問題：

第一，農(nóng)村污水治理面臨極大的資金缺口。隨著農(nóng)村水污染治理的不斷推進，通過政府方的財政預(yù)算支出完全覆蓋工程投資和運營維護成本的方式難以為繼。一方面，“環(huán)?？空钡膫鹘y(tǒng)觀念在經(jīng)濟發(fā)展方式較為粗放的農(nóng)村地區(qū)根深蒂固,農(nóng)村居民長期缺乏“為污染買單”的意識，農(nóng)村環(huán)境治理的資金來源主要是財政資金，且缺乏污水處理收費環(huán)節(jié)的設(shè)置，但隨著農(nóng)村水污染治理的不斷深入，直接投資對區(qū)縣級人民政府財政形成了巨大壓力。另一方面，我國長期實行的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式導(dǎo)致農(nóng)村污水治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)，且污水治理只是地區(qū)環(huán)境保護工程的組成部分，對于財力較為有限的區(qū)縣級政府而言，很難在兼顧全面環(huán)境整治的同時，還能保證對污水處理領(lǐng)域的持續(xù)大量投資。所以區(qū)縣級政府財政能力較弱、傳統(tǒng)粗放的經(jīng)濟發(fā)展模式、歷史政策制定的不平衡是造成資金缺口的主要原因。

第二，農(nóng)村污水處理工程難以形成規(guī)模效益。由于農(nóng)村居民分布廣泛且分散，人口密度較小，通常一個普通村莊常住人口為2000-3000人，每日的人均生活污水排放量為80升，則該村莊僅產(chǎn)生污水160-240噸/日，與城市地區(qū)形成的日均百萬噸集聚化處理能力相比，農(nóng)村污水處理規(guī)模極小?？紤]到能源供應(yīng)成本、專業(yè)人員和技術(shù)的運營成本等疊加成本，以及因農(nóng)村地廣人稀可能造成的污水收集量不達標(biāo)等情況，農(nóng)村地區(qū)的單位污水處理成本較城市的確更高。因此對于分散式的農(nóng)村污水處理模式，“經(jīng)濟性低下”和“無法形成集聚效應(yīng)”是首要的挑戰(zhàn)。

第三，農(nóng)村污水處理工程復(fù)雜，造價難以控制。早期的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。例如，在早期農(nóng)村道路的建設(shè)過程中并未預(yù)埋相應(yīng)的管道，再重新鋪設(shè)污水的地下管廊工程必然會對現(xiàn)有道路、綠化、農(nóng)田農(nóng)舍等基礎(chǔ)設(shè)施造成破壞和返工，工程單位造價勢必上漲。其次，在我國欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民住房普遍缺少統(tǒng)一的排污設(shè)置，存在雨污合流的現(xiàn)象，且居民改造意愿不強。要將改造工程納入施工預(yù)算，對居民房屋進行雨污分流和排水管道的改造、重置無疑進一步提高了施工的難度和總造價。

綜上所述，農(nóng)村地區(qū)粗放的生產(chǎn)經(jīng)營和生活環(huán)境亟待改變，單純依靠政府出資進行復(fù)雜且經(jīng)濟性極低的污水處理工程已不現(xiàn)實。因此為農(nóng)村水污染治理領(lǐng)域引入社會資本和科學(xué)合理的技術(shù)勢在必行。

二、政企結(jié)合，合作發(fā)展，實現(xiàn)雙贏

政府始終是負(fù)責(zé)污水處理這類公益性項目的是第一責(zé)任人，同時在農(nóng)村綜合環(huán)境整治方面起著不可替代的主導(dǎo)作用。首先，政府能確保相關(guān)政策的細(xì)則落實，為項目的順利推進提供保證。比如政府加強環(huán)保規(guī)劃的建設(shè)，從整體統(tǒng)籌規(guī)劃出發(fā)，把管道配套建設(shè)納入村莊規(guī)劃設(shè)計中。政府還可以加大對村民的引導(dǎo)宣傳，使村民樹立起保護環(huán)境人人有責(zé)的環(huán)保意識。但對于污水處理項目，僅有政策的保駕護航和資金的保障投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不僅需要前期的投入還要兼顧后期的運營。所以對于政府而言最困難是如何確保污水廠正常的“運轉(zhuǎn)”和高效的“運營”。污水處理等環(huán)境治理類項目因其自帶的公益屬性，通過市場化收費來覆蓋建設(shè)和運營成本必然不可行，因此依賴政府的財政支出。政府作為項目的發(fā)起方，擁有總體策劃、制定保障政策、等優(yōu)勢；但同時由于普遍性的政府缺乏專業(yè)運營的人員和技術(shù)等原因，運營維護環(huán)節(jié)是政府的短板和弱勢。

相較于政府機構(gòu)，社會資本方在投融資能力、運維技術(shù)和項目管控等方面突顯優(yōu)勢，且提供設(shè)計、采購、建設(shè)、運營污水處理全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的專業(yè)社會資本方的優(yōu)勢更為突出。社會資本專業(yè)化的污水處理機構(gòu)在不同地區(qū)、不同地質(zhì)環(huán)境的大量污水處理項目中積累了豐富的技術(shù)經(jīng)驗，可以充分做到因地制宜。從而在兼顧成本控制的同時，為農(nóng)村污水處理工程注入更專業(yè)的理念和技術(shù)并在項目實施和后期的管理過程中更好地規(guī)避各類風(fēng)險，降低項目整體風(fēng)險。但是，在工程施工過程中如面臨民、企關(guān)系無法協(xié)調(diào)等問題，政府的行政能力是項目能夠順利實施的重要保證。

2017年7月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）更是要求“對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作（PPP）模式”，以“發(fā)揮市場機制決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，提高政府參與效率”，“提升環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量，深入推進供給側(cè)改革?！鞭r(nóng)村污水處理領(lǐng)域?qū)嵭蠵PP模式是市場的趨勢所在，一方面，政府通過財政支出和項目協(xié)助、監(jiān)督來成為真正的“裁判員”；另一方面，社會資本方的專業(yè)性技術(shù)和管理能力可以極大地提高農(nóng)村污水處理設(shè)施的整體運營水平。政府方和社會資本方充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)該領(lǐng)域的專業(yè)化和規(guī)?；@無疑是目前我國農(nóng)村污水處理領(lǐng)域的最佳實踐道路。

三、PPP模式實施關(guān)鍵和重點

（一）實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營

農(nóng)村污水處理項目為了解決體量偏小的問題，建議項目實施方將一定區(qū)域范圍內(nèi)的項目進行打包捆綁，整合新建項目和存量項目來形成規(guī)模效益。政府方可適當(dāng)簡化土地使用審批流程，對捆綁打包的農(nóng)村污水項目采用一次性申報，一次性審查審批的辦法，切實降低時間成本和前期費用，提高項目推進的效率。除此之外，政府還可以通過制定折扣電價、所得稅返還等優(yōu)惠政策吸引更多的社會資本積極參與到農(nóng)村污水治理項目中。

（二）實現(xiàn)合理風(fēng)險共擔(dān)

為了合理分擔(dān)風(fēng)險，建議農(nóng)村污水處理PPP項目采取廠網(wǎng)一體化的合作模式，將污水收集風(fēng)險部分與社會資本實現(xiàn)合理分擔(dān)。由于污水處理量的顯著增加可以有效降低社會資本的處理成本，形成收益，因此社會資本可能有意愿進行污水收集并承擔(dān)部分風(fēng)險。對于政府而言，只需做好裁判員角色，對社會資本按約定的標(biāo)準(zhǔn)進行考核，通過設(shè)置激勵相容機制并與社會資本共擔(dān)風(fēng)險，來切實提高項目的運營水平和經(jīng)濟效益。

（三）建立多元化回報機制

鑒于農(nóng)村污水處理項目采用廠網(wǎng)一體化建設(shè)的基礎(chǔ)上，建議采用“使用量付費+可用性付費”的付費方式。排水管網(wǎng)設(shè)施部分可按照項目的可用性及績效進行付費，以管網(wǎng)設(shè)施的維護質(zhì)量為考核內(nèi)容，政府按績效考核進行補貼；污水處理設(shè)施部分根據(jù)投資額及處理規(guī)模等情況通過財務(wù)測算后確定，采用使用量付費方式，依據(jù)處理達標(biāo)的污水量，政府提供相應(yīng)的付費金額。

（四）探索新的付費模式

農(nóng)村污水處理類項目應(yīng)以環(huán)境保護能力為最終績效的導(dǎo)向進行評估。政府可采取以污水處理廠對污染物削減量為標(biāo)準(zhǔn)進行付費，污染物削減量的計算具體如下：單位時間內(nèi)進廠污染物的污染物平均濃度×進水量-出廠的污染物平均濃度×出水量＝單位時間內(nèi)污染物削減量。以污水處理污染物削減量為付費標(biāo)準(zhǔn)的模式優(yōu)勢明顯，一方面在污水處理量量少的情況下通過計算污染物削減比例使社會資本方有合理的收入；另一個方面可以降低因進水水質(zhì)不達標(biāo)而產(chǎn)生的的付費，控制政府方的非必要支出；最后達標(biāo)的污水還可以進行中水利用，提高水資源的利用效率。

對于被規(guī)模預(yù)計超過千億的農(nóng)村“新藍(lán)?！蔽鬯袌龆?，農(nóng)村污水治理既是亟待解決的環(huán)保問題，亦是整體實現(xiàn)規(guī)范化和產(chǎn)業(yè)化的大好時機。農(nóng)村污水治理通過PPP模式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，既可充分實現(xiàn)農(nóng)村污水達標(biāo)處理和排放，改善農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境，從而提高農(nóng)民的生活質(zhì)量；也可保障地方政府和廣大農(nóng)民群眾進一步完成“精準(zhǔn)脫貧”、“污染防治”兩大攻堅戰(zhàn)的重點任務(wù)，從而達到實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，還廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村一個青山綠水的美好時代。

來源:中國投資咨詢  作者:吳玎玲

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