本文主要就農(nóng)村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理項目運作的技術(shù)路徑和模式安排進行探討，以期拋磚引玉，推動該類項目的實踐操作。

一、農(nóng)村生活污染   

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境問題成為各方普遍關注的現(xiàn)實問題。農(nóng)村環(huán)境污染主要包括水環(huán)境污染、生產(chǎn)污染和生活污染。其中生活污染是農(nóng)村居民日常生活或為日常生活提供服務過程中產(chǎn)生的生活污水、生活垃圾、糞便和空氣污染。除生活垃圾外，包括畜禽糞便垃圾和農(nóng)作物秸稈廢棄物的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型垃圾，也是農(nóng)村垃圾治理的重要領域。本文主要就農(nóng)村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理項目運作的技術(shù)路徑和模式安排進行探討，以期拋磚引玉，推動該類項目的實踐操作。

中國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化體系導致城市和農(nóng)村的污水、垃圾處理水平差距較大，2016年城市和縣城的生活垃圾無害化處理率達到94%，農(nóng)村的生活垃圾無害化處理率僅為47%。2016年住建部發(fā)布《住房城建建設事業(yè)十三五規(guī)劃綱要》提出，“全面推進農(nóng)村生活垃圾治理，按照“五有”(有設施設備、有治理技術(shù)、有保潔隊伍、有監(jiān)管制度、有資金保障)標準，對符合條件的省份進行驗收。建立完善村莊保潔制度，穩(wěn)定村莊保潔隊伍，推行垃圾就地分類減量和資源回收利用，完善農(nóng)村垃圾收運處置設施設備。逐步放開農(nóng)村生活垃圾治理環(huán)節(jié)的經(jīng)營性項目，推行企業(yè)化運行機制。積極推動農(nóng)村污水治理，繼續(xù)組織實施好山東、寧夏、吉林、江蘇、山西等省級試點和示范縣建設，在此基礎上梯次推進。因地制宜采取納入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)處理、村組集中處理、分戶處理等污水處理方式。推行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理”的農(nóng)村生活污水城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理模式。探索農(nóng)村污水治理適宜技術(shù)，建立農(nóng)村生活污水處理設施建設和運行維護機制。

農(nóng)村環(huán)境污染治理，存在問題主要是：

1、設施投入不足，缺乏管理體系。

農(nóng)業(yè)廢棄物排放量巨大，超過了環(huán)境承納能力，但是農(nóng)村環(huán)保基礎設施建設嚴重不足，缺乏有效的管理體系，污水收集困難，垃圾分類制度需要進一步推廣和落實，垃圾收運處理體系的建設質(zhì)量和效益明顯不足。

2、生活污染治理技術(shù)路線不明確。

由于區(qū)域特點的不同，農(nóng)村污水、垃圾管理模式和處理技術(shù)與城市有較大差異，與城鎮(zhèn)污水處理廠動輒上萬噸以上的處理規(guī)模不同，農(nóng)村污水處理設施的處理規(guī)模大多數(shù)僅為幾百噸左右，無法形成規(guī)模效益，村鎮(zhèn)污水處理技術(shù)、工藝設備和商業(yè)模式的要求更高，難度更大。絕大多數(shù)村鎮(zhèn)基本沒有能力單獨建設好和管理好污水處理設施，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合考慮管網(wǎng)、工藝、建設、運營能力，制定適宜的整體解決方案。農(nóng)村垃圾更多的需要進行就地處理，處理技術(shù)應以無害化為基礎，其技術(shù)具有較大的發(fā)展空間。

3、單純依靠政府投入，資金不足。

農(nóng)村污染治理，作為農(nóng)村基礎設施的公共產(chǎn)品，政府具有主導責任。但廣大農(nóng)村地區(qū)區(qū)域廣闊，污水、垃圾等基礎設施建設和管護資金投入較大，單純依靠政府投入，渠道單一，尤其一些農(nóng)業(yè)縣，財力相對薄弱，政府投入明顯不足。因此構(gòu)建多元化投融資體系，創(chuàng)新政府投資支持方式，對于農(nóng)村基礎設施建設，尤為必要。

二、政策支持   

黨的十九大報告對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展作出了重大部署，明確提出：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題。要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。深入推進農(nóng)村基礎設施建設，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設美麗宜居鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務。

《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中央一號文件）中指出“持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境。實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，整合各種資源，強化各種舉措，穩(wěn)步有序推進農(nóng)村人居環(huán)境突出問題治理?！?/p>

2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，提出推進農(nóng)村生活垃圾治理、開展廁所糞污治理、梯次推進農(nóng)村生活污水治理、提升村容村貌，是農(nóng)村人居環(huán)境整治行動的重要內(nèi)容。

政府推動農(nóng)村環(huán)境治理，最新的相關政策法規(guī)如下：

2015年11月3日 建村〔2015〕170號 住建部、財政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等十部委《住房城鄉(xiāng)建設部等部門關于全面推進農(nóng)村垃圾治理的指導意見》；

2016年12月31日 發(fā)改環(huán)資〔2016〕2851號國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》；

2017年2月17日 國辦發(fā)〔2017〕17號國務院辦公廳《關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見》；

2017年3月18日 國辦發(fā)〔2017〕26號 國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委、住建部《生活垃圾分類制度實施方案》；

2017年7月1日 財建〔2017〕455號財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》；

2017年5月31日 國辦發(fā)〔2017〕48號《國務院辦公廳關于加快推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》；

2017年6月6日 建辦村函[2017]390號住建部辦公廳《關于開展第一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范工作的通知》；

2018年2月5日 中共中央辦公廳、國務院辦公廳《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》；

2018年5月11日 農(nóng)牧發(fā)〔2018〕6號《關于做好2018年畜禽糞污資源化利用項目實施工作的通知》

三、技術(shù)模式   

（一）污水處理

根據(jù)《農(nóng)村生活污染控制技術(shù)規(guī)范》，農(nóng)村生活污水的源頭控制，區(qū)分黑水和灰水，黑水是指廁所沖洗糞便的高濃度生活污水，灰水是指除沖廁用水之外的廚房用水、洗衣和洗浴用水等低濃度生活污水。黑水通過堆肥、三格化糞池、凈化沼氣池等轉(zhuǎn)做農(nóng)用?；宜ㄟ^人工濕地、土地處理等技術(shù)進行處理，利用庭院和街道空地等作為小型生態(tài)處理技術(shù)的場地，凈化后污水可農(nóng)田利用或回用。

農(nóng)村污水的處理技術(shù)上，主要有以下方式：

1、集中污水處理技術(shù)

人口密集、污水排放量較大的村莊可以采用集中式處理，城鎮(zhèn)近郊村莊生活污水納入城鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)集中統(tǒng)一處理。

發(fā)達型農(nóng)村，根據(jù)水量大小考慮建設集中污水處理設施，工藝可采用活性污泥法、氧化溝法、生物膜法等。農(nóng)村地區(qū)采用集中污水處理技術(shù)，可在保證處理效果的前提下，廠址選擇優(yōu)先考慮利用地形，減少動力提升，占地面積、綠化率、輔助設施及人員編制等配置可低于設計手冊中相關規(guī)定，污泥脫水和處理時優(yōu)先考慮自然干化和堆肥處理，污泥處理應考慮綠化種植、農(nóng)肥、填埋、廢棄坑塘覆土等綜合利用方式。

2、分散式處理技術(shù)

布局分散、人口規(guī)模較小、地形條件復雜的村莊適宜采用分散式處理。分散式處理技術(shù)主要有以下方式：

（1）戶用沼氣池技術(shù)

以戶為單元的生活污水處理，因其水量小、排水間歇明顯，宜采用戶用沼氣池處理糞便或者庭院式濕地處理生活污水，產(chǎn)生的沼氣作為可再生能源利用，污水經(jīng)處理后與各種類型自然處理相結(jié)合，戶用沼氣池可消納人畜糞便、廚余垃圾、作物秸稈、黑水等生活污染物。

（2）人工濕地

人工濕地適用于當?shù)負碛袕U棄洼地、低坑及河道等自然條件，常年氣溫適宜的農(nóng)村地區(qū)。人工濕地系統(tǒng)應根據(jù)污水性質(zhì)及當?shù)貧夂?、地理實際狀況，選擇適宜的水生植物，濕地植物應選擇本地生長、耐污能力強、具有經(jīng)濟價值的水生植物。

（3）土地處理

土地處理系統(tǒng)適用于有可供利用的、耐透性能良好的砂質(zhì)土壤和河灘等場地條件的農(nóng)村地區(qū)，其土地滲透性好，地下水位深。

（4）凈化沼氣池

生活污水凈化沼氣池適用于農(nóng)村集中區(qū)域的公共廁所，沒有污水收集或者管網(wǎng)不健全的農(nóng)村。

（5）小型污水處理裝置

小型污水處理裝置適用于發(fā)達型農(nóng)村中幾戶或幾十戶相對集中、新建居住小區(qū)且沒有集中收集管線及集中污水處理廠情況。小型污水處理裝置又稱凈化槽或者地埋式處理裝置，分為厭氧、好氧處理裝置，設備材質(zhì)可選用鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)、玻璃鋼以及鋼結(jié)構(gòu)等。

（6）穩(wěn)定塘

穩(wěn)定塘適用于有胡、塘、洼地及閑置水面可供利用的農(nóng)村地區(qū)。

（二）垃圾處理

1、垃圾分類

垃圾分類是對垃圾進行預處置的重要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)垃圾減量化和資源化的重要途徑和手段。農(nóng)村生活垃圾與城市生活垃圾有很大不同，城市生活垃圾在“干濕分類”基礎上，采用四分法，按照有害垃圾、易腐垃圾、可回收物和其他垃圾進行分類。農(nóng)村垃圾，考慮到農(nóng)村居民對于垃圾分類的接受程度和可持續(xù)性，可采用五分法，按照廢品、可降解有機垃圾、建筑灰渣類無機垃圾、有毒有害垃圾、其他垃圾進行分類。廢品主要是紙類、塑料、金屬、玻璃、織物等可回收廢品，可將降解有機垃圾主要是廚余垃圾和糞污垃圾，無機垃圾主要是磚石、灰渣等不可回收垃圾，有毒有害垃圾主要是農(nóng)藥包裝廢棄物、日用小電子產(chǎn)品、廢油漆、廢燈管、廢日用化學品和過期藥品等危險廢物。

垃圾分類設施要與回收利用、收集運輸、處理處置系統(tǒng)銜接匹配，完善垃圾分類與再生資源回收投放有效銜接，建立分類回收與廢舊物資回收相結(jié)合的管理和運作模式。

2016年12月22日，住建部發(fā)布《關于推廣金華市農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用經(jīng)驗的通知》（建村函2016-297號），推廣金華市農(nóng)村垃圾分類和資源化利用經(jīng)驗，金華市采用“兩次四分”的分類方法，與再生資源體系銜接，將可分類的可回收物直接進入再生資源系統(tǒng)，對可降解的有機垃圾采用堆肥等技術(shù)就地處理，降低垃圾收運處理成本。

2、垃圾清運和處理

農(nóng)村的有機垃圾應進行就地處理，無機垃圾通過“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣市處理”的模式，進入周邊的城鎮(zhèn)垃圾處理系統(tǒng)。

從處理技術(shù)上，垃圾處理方式主要是以下幾種：

（1）衛(wèi)生填埋：衛(wèi)生填埋仍是是垃圾無害化處理的重要方式，在處理技術(shù)總占比較大，2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，衛(wèi)生填埋占垃圾清運量的62%。目前城市填埋場的平均規(guī)模在533噸/日/座，縣城填埋場的規(guī)模穩(wěn)定在130-160噸/日/座?！妒迦珖罾鵁o害化處理設施建設規(guī)劃》明確衛(wèi)生填埋剩余庫容宜滿足該地區(qū)十年以上垃圾焚燒殘渣及生活垃圾的填埋處理要求，不鼓勵建設庫容小于50萬立方米的填埋設施。

（2）垃圾焚燒：垃圾焚燒增長迅速，2016年統(tǒng)計顯示垃圾焚燒占垃圾清運量的30%。目前應用較多的生活垃圾焚燒技術(shù)主要有爐排爐、流化床、回轉(zhuǎn)窯等幾種。因為技術(shù)和環(huán)?？紤]，爐排爐技術(shù)的焚燒技術(shù)目前占據(jù)的市場份額較大。2016年中國城市焚燒廠平均處理能力達到1028噸/日，縣城焚燒廠平均處理能力達到447噸/日。《十三五全國生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》明確不鼓勵建設300噸/日焚燒處理設施。

（3）熱解氣化：相較于主流垃圾焚燒項目的趨于大型化，熱解氣化更適用于小型化生活垃圾處理項目。垃圾熱解氣化項目在農(nóng)村地區(qū)使用較多，整體處理規(guī)模較小，多為處理2-10噸/日小型設備。熱解氣化技術(shù)在機理上有先進之處，但是對處理原料較為挑剔，從目前的運行情況反映，存在建設水平偏低、技術(shù)工藝不成熟，故障率偏高等問題。近十多年來，固體廢物熱解的研究發(fā)展較快，伴隨著技術(shù)的發(fā)展，熱解氣化在鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理上有望實現(xiàn)較大增長。

（4）堆肥法：農(nóng)村垃圾中有機垃圾的成分比重高，在進行垃圾分類，有機垃圾進行堆肥處理后，可進行還田處理。堆肥法處理農(nóng)村垃圾是指憑借微生物的生化作用，在人工控制條件下，將垃圾中有機質(zhì)分解、腐熟、轉(zhuǎn)換成穩(wěn)定的類似腐殖質(zhì)土的方法。堆肥處理的原理大致可分為厭氧性發(fā)酵和好氧性發(fā)酵兩種。

目前，國內(nèi)采用的有機垃圾生化處理技術(shù)以好氧動態(tài)發(fā)酵為主，部分生化處理技術(shù)也采用干式厭氧發(fā)酵法進行有機垃圾處理。

（5）其他垃圾資源化處理技術(shù)：農(nóng)村垃圾沼氣化原理為厭氧發(fā)酵，在沼氣池推廣較好的地區(qū)，可將已建成的大量沼氣池與生活污染物的處理和利用相結(jié)合，采用污水、糞便和垃圾厭氧發(fā)酵，實現(xiàn)沼氣能源利用及沼液、沼渣農(nóng)業(yè)利用。

（6）其他處理方式：包括水泥窯協(xié)同等其他方式，技術(shù)呈現(xiàn)多元化特點，但普遍技術(shù)尚未成熟，在工程實踐中存在一定的問題。

四、項目運作的核心問題   

1、確定治理模式，建立完善的技術(shù)路徑

技術(shù)路線屬于項目的頂層設計，一旦確定后在項目建設階段就很難改變。因此項目實施過程中，在可行性研究階段要重視技術(shù)路線的選擇和論證，合理確定處理規(guī)模和項目選址，因地制宜的選擇處理工藝技術(shù)，提高項目可持續(xù)運營性?！?/p>

治理模式，首先要選擇集中式還是分散式，對于污水處理而言，人口密集、污水排放量較大的村莊可以采用集中式處理，城鎮(zhèn)近郊村莊生活污水可以納入城鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)集中統(tǒng)一處理。布局分散、人口規(guī)模較小、地形條件復雜的村莊適宜采用分散式處理。垃圾集中處理即推行多年的“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣市處理”模式，以焚燒或填埋作為終端處理手段。集中處理對垃圾收運條件要求較高、處理成本較大，對于距離規(guī)?；幚斫K端設施較遠的農(nóng)村或欠發(fā)達農(nóng)村來說，垃圾集中處理的應用具有一定局限性。同時農(nóng)村有機垃圾比重較大，垃圾分散式處理，實現(xiàn)了源頭減量，減少收運成本，變廢為寶，提高了垃圾資源化利用程度，可推動綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

就污水處理工藝的運行而言，設施規(guī)模越小越難以穩(wěn)定運行。一個日處理只有幾十噸的農(nóng)村污水處理設施，要實現(xiàn)穩(wěn)定運行，對工藝是要有嚴格要求的。所以，與城鎮(zhèn)污水處理相比，農(nóng)村污水處理更依賴技術(shù)。技術(shù)路徑是項目的核心，項目應根據(jù)村莊的人口規(guī)模、處理規(guī)模和周邊環(huán)境等因素，綜合考慮，選擇最優(yōu)處理技術(shù)、處理規(guī)模和項目選址，以便于污染物的有效收集、處理以及后續(xù)的運行維護。

2、創(chuàng)新運營模式、建立長效治理機制

農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟、交通、地形各不相同，各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，區(qū)域差異較大，單一處理模式不能滿足差異化需求，因此需要結(jié)合各地特點，創(chuàng)新運營模式，因地制宜確定縣域統(tǒng)籌模式，建立長效治理機制?？傮w來講，農(nóng)村污染治理應以政府為主導，充分吸引村民參與，建立市場化運營機制，提高項目運作效率和效果。

政府主導是通過政府科學規(guī)劃、政策扶持等途徑來建立長效機制，建立縣、鄉(xiāng)、村、組、戶五級聯(lián)動分級負責的運行機制。政府應加大政策支持，推動垃圾分類處理機制的建設，選擇最佳資源化利用途徑，建立統(tǒng)一的管理信息化平臺，推進農(nóng)村污水垃圾治理規(guī)范化和制度化。通過村民自治，充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性，農(nóng)村垃圾處理，可實行垃圾處置收費和村莊保潔員制度，引導農(nóng)民參與，通過資源化利用，為農(nóng)民提供肥料和能源，適當返給農(nóng)村，使農(nóng)民得到實惠。市場化運營，是引入專業(yè)運營公司，參與項目建設運營，充分發(fā)揮市場化主體的技術(shù)優(yōu)勢和管理能力，結(jié)合有機農(nóng)業(yè)企業(yè)、蔬菜合作社、有機肥廠等市場運作主體，參與有機垃圾的資源化利用，通過市場推動，提高項目運營效益。

3、創(chuàng)新資金籌集方式，合法合規(guī)籌集項目建設資金。

經(jīng)費短缺一直是制約農(nóng)村生活污染處理的難題。目前，農(nóng)村基礎設施是中央支持、省級統(tǒng)籌、縣級負責的三層投入體系，中央和省級以以獎代補、先建后補等多種形式提供資金支持，縣級人民政府是農(nóng)村基礎設施建設管護的責任主體，因此縣級政府應加大資金投入，多渠道爭取配套資金，統(tǒng)籌整合，用于支持項目建設運營，但是單純依靠財政預算，地方財力不足，對于地方財政欠發(fā)達地區(qū)，難度更大，因此創(chuàng)新資金籌集方式，合理保障農(nóng)村基礎設施建設和運行資金，是制約項目順利實施的關鍵。

4、建立完善運營補償機制

城鎮(zhèn)污水處理是將污水處理費攤?cè)胱詠硭畠r中，居民在繳納自來水費時已經(jīng)包括了治污費，這種作法既降低了收費成本又可便于計量，較易為居民接受，但農(nóng)村污水處理缺乏類似收費基礎，農(nóng)村人口密度小，人員流動性大、存在大量自備井，農(nóng)村污水處理項目的收費難度相對較大。若采取直接向村民收取的方式，首先，需要建立一套收費體系，收費成本很高；其次，村民尚未形成“污染者付費”意識，對收費排斥情緒較大，收取率較低；最后，村民可承受的污水處理費能力有限，無法完全實現(xiàn)“污染者付費”。農(nóng)村垃圾的污染面廣、設施分散，導致運營管理成本很高，規(guī)模效益差，垃圾收運和處理的投資和運行成本都高于城市。

因此各市縣應建立合理運營補償機制，結(jié)合當?shù)貙嶋H經(jīng)濟發(fā)展水平，在爭取國家經(jīng)濟補貼的同時，探索建立農(nóng)戶繳費、村集體補貼、財政補助相結(jié)合的機制，同時鼓勵社會資本通過經(jīng)營性收益獲取回報。各地政府應加大財政支持力度，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，進一步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例。制定改進耕地占補平衡管理實施辦法，利用新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預算用于支持農(nóng)村基礎設施建設。

5、建立完善的日常管護機制

農(nóng)村污水處理的運營維護往往交由村鎮(zhèn)一級負責，這樣導致的問題較為突出。首先是人員問題，村鎮(zhèn)沒有配備專職人員負責污水處理設施的運營維護，往往由村鎮(zhèn)干部兼職，而村鎮(zhèn)的人員流動性又較大，這樣往往導致污水處理設施基本處于無人管理狀態(tài)；其次是技術(shù)支持問題，村鎮(zhèn)缺乏相應的技術(shù)人員解決解決農(nóng)村污水處理運營過程中遇到的專業(yè)問題；最后是污水收集率低的問題，村鎮(zhèn)管理污水處理設施沒有污水收集率方面的壓力，往往導致很多污水處理設施都處理“曬太陽”的情形。因此政府應建立完善的日常管護機制，設立專門的技術(shù)人員分區(qū)定點對設備進行維護及更新，加強政府監(jiān)管，保障項目真正落到實處。

村鎮(zhèn)的垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理也應建立完善的日常管理機制，加強績效考核，確保監(jiān)督到位，保證垃圾處理日常管理長效機制的落實。

五、項目運作模式選擇   

根據(jù)目前的政策要求，農(nóng)村基礎設施建設運作模式有以下三種：

（一）政府自建自營模式

對于財力比較充裕的縣市，由政府出資，完成項目建設，項目建設完成后，由政府自行安排運營。自建自營模式，要求政府具有充裕財力，安排建設資金，同時要求政府具有較高的運營組織能力，從技術(shù)和管理上，滿足項目運營的需要。

（二）政府購買服務模式

對于政府自建項目，或者垃圾收運等不涉及大量基礎設施投入的項目，可以通過政府購買服務形式，選擇服務的承接方，由專業(yè)運營機構(gòu)負責項目運營服務。根據(jù)財預（2017）87號文《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》的要求，嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目，因此購買服務應嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，列入政府購買服務指導性目錄。

（三）政府和社會資本合作（PPP）模式

國務院辦公廳《關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發(fā)（2017）17號）指出，支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導社會資本投向農(nóng)村基礎設施領域。《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，鼓勵各類企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項目，規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項目。政府和社會資本合作模式，有利于發(fā)揮社會資本的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，提高項目運營效率，推動項目的長期穩(wěn)定運營。

六、PPP模式實施的主要問題   

農(nóng)村污水、垃圾治理項目，無論是從政策導向，還是現(xiàn)實選擇上，PPP模式都具備其獨特優(yōu)勢。但是這類項目，在實施過程中，遇到的現(xiàn)實問題也比較多，因此在模式設計和執(zhí)行階段，需要關注以下問題：

（1）明確合作內(nèi)容，合理共擔風險

農(nóng)村地區(qū)各地區(qū)區(qū)域差別較大，不同的地區(qū)適宜采用不同的處理模式和處理技術(shù)，因此應根據(jù)不同的技術(shù)模式，明確合作內(nèi)容，合作內(nèi)容不同，社會資本承擔的權(quán)責不同，政府和社會資本的風險承擔不同。應根據(jù)合作內(nèi)容，合理確定風險承擔。

（2）縣域統(tǒng)籌安排

農(nóng)村污水、垃圾處理項目往往投資額較小，無法形成規(guī)模效益，同時若每個項目都單獨立項審批，會導致項目的前期費用非常高。因此應由縣級相關主管部門統(tǒng)籌，將農(nóng)村基礎設施項目整體打包，將區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村污水、垃圾項目進行捆綁實施，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理，提升項目的規(guī)模效益，提高收益能力。采用打包立項的辦法，還可以降低前期費用，提高審批效率。

（3）加強資金整合

目前農(nóng)村基礎設施建設，農(nóng)業(yè)、發(fā)改、環(huán)保、住建等行業(yè)主管部門，均有各類專項資金，可以用于項目建設和運營補貼支付，地方政府應整合不同渠道下達但建設內(nèi)容相近的資金，根據(jù)其來源和用途要求，合理規(guī)劃安排，形成合力，利用好各項涉農(nóng)補助資金，提高公共資金使用效益。

（4）完善定價調(diào)價機制

當前農(nóng)村污水垃圾的價格形成機制尚未形成，污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度推廣尚有一定難度。因此積極探索農(nóng)戶繳費、村集體補貼、財政補助相結(jié)合的付費機制，綜合考慮建設運營成本、財政承受能力、農(nóng)村居民意愿，合理確定服務價格水平和補償機制，是此類項目的難點問題。

（5）建立合理的運營補償機制

農(nóng)村污水垃圾項目，在污染者付費實施無法推行的情況下，構(gòu)建合理的項目回報機制，對于項目成功落地至關重要。對于財力困難的地區(qū)，地方政府應加大財政資金傾斜力度，統(tǒng)籌政府土地出讓收益等各類資金，支持農(nóng)村基礎設施建設。結(jié)合垃圾的資源化利用，增強項目的經(jīng)營性，通過經(jīng)營性收入的提升，提高項目盈利能力。有條件的地區(qū)可以將農(nóng)村基礎設施與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進行捆綁，實行一體化開發(fā)和建設，增加運營收益來源。

（6）充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性

農(nóng)村基礎設施建設，與農(nóng)民的利益息息相關，項目設計應充分考慮調(diào)動農(nóng)民參與積極性。鼓勵社會資本與村鎮(zhèn)村民自治組織、新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體密切合作，引導農(nóng)民參與項目規(guī)劃和實施，推行村莊保潔員制度，通過分散式污水垃圾的資源化利用，為農(nóng)民提供肥料和能源，使農(nóng)民得到實惠，完善與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制，建立長期穩(wěn)定的合作關系。

（7）加強績效監(jiān)督考核

為確保農(nóng)村污水垃圾項目長期穩(wěn)定運營，應加強項目的運營績效考核，建立績效考核與付費掛鉤機制。通過建立戶、村、鎮(zhèn)、縣市的多級監(jiān)督機制，確保項目運營的穩(wěn)定性。通過績效考核機制，提高項目運營的效率和效果。

七、結(jié)語   

農(nóng)村的環(huán)境治理是一項長期的戰(zhàn)略任務，不可一蹴而就，需要政策的支持、機制的健全、地方政府的有效組織，社會資本的積極參與，在技術(shù)和模式選擇上進行探索創(chuàng)新，多方形成合力，才能切實提升農(nóng)村人居環(huán)境，實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的夢想，推動農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

來源：中國環(huán)聯(lián)

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