導語

法規(guī)和教育是實現(xiàn)垃圾分類的兩大關(guān)鍵。6月29日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部召開新聞發(fā)布會，明確要配合協(xié)同各有關(guān)部門大力推進生活垃圾分類立法工作，研究解決立法工作中的難點問題，盡快形成法律草案。具體該如何實現(xiàn)?本文就其中的關(guān)鍵問題進行了探討，雖是老經(jīng)驗，適應新常態(tài)。

近年來，全國各地陸續(xù)開展了城市生活垃圾分類回收工作，但是，生活垃圾分類還未達到政府宣傳、公眾預期的效果。原因之一就是目前我國尚沒有一部國家層面的垃圾分類的法律。

垃圾分類的實施需要哪些法律、法規(guī)來推動和予以保障?我國垃圾分類立法存在哪些問題?垃圾分類立法應從哪個層面入手?需要解決現(xiàn)實中的哪些問題?其法律制度該如何建立?中國環(huán)境報記者對西安建筑科技大學教師余潔進行了采訪，整理本文，通過比較國外垃圾分類立法的優(yōu)缺點，深入探討垃圾分類的立法問題

找準垃圾分類法律實踐中存在的主要問題，積極著手解決這些問題，并圍繞這些問題進一步完善我國生活垃圾分類立法體系，才是實現(xiàn)我國生活垃圾分類的關(guān)鍵所在。

問題一：法律不健全且執(zhí)行不力

目前我國關(guān)于垃圾分類技術(shù)管理的研究較為充分，但法律方面的規(guī)定和研究卻很少。與發(fā)達國家相比，我國城市生活垃圾分類起步較晚，相應的立法體系也不夠健全，存在立法過于原則性、法律責任不夠明確、缺乏綜合性法律和配套法律法規(guī)等不足。

“究其原因，一方面是國家前些年對垃圾分類的關(guān)注程度不夠;一方面是有關(guān)垃圾分類的法律研究沒有形成獨立的研究領(lǐng)域?！睂Τ鞘猩罾诸?，我們也并不是束手無策、無法可依的。法律是存在的，但還不夠健全，有待進一步完善。此外，就是這些要求不高、尚待完善的法律，在現(xiàn)實中也得不到很好的遵守和執(zhí)行。

現(xiàn)階段我國有必要采取法律手段規(guī)范城市生活垃圾分類。在不斷修訂完善現(xiàn)行法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，應完善立法體系，制定城市生活垃圾分類的綜合性法律文件和各種配套法律、法規(guī)，并將垃圾分類的法律研究貫穿于垃圾處理的各環(huán)節(jié)中。

問題二：基本法定位不清

現(xiàn)在有一些學者將《固體廢物污染環(huán)境防治法》作為垃圾分類的基本法，但余潔認為，應將《循環(huán)經(jīng)濟促進法》作為垃圾分類的基本法。

垃圾分類和回收的目的是要促進資源的回收利用，堅持的應是循環(huán)經(jīng)濟理論中減量化、再利用和再循環(huán)的理念。而《固體廢物污染環(huán)境防治法》的核心理念是污染防治和末端處理。

如果將重心放在污染防治，則將垃圾視為污染和危害，就沒有認識到垃圾是“放錯地方的資源”，就沒有將垃圾分類回收看做一個系統(tǒng)，則不可能圍繞垃圾分類投放、收集、清運和處理的各環(huán)節(jié)來立法。所以，如果基本法定位不清，那么，整個立法理念和處理思路就會存在偏差。

實現(xiàn)我國生活垃圾分類處理是實現(xiàn)垃圾減量化、資源化和無害化的必經(jīng)之路，是落實循環(huán)經(jīng)濟的重要指標，是實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所以，有必要將《循環(huán)經(jīng)濟促進法》作為垃圾分類的基本法。

問題三：配套法律、法規(guī)不足

“目前關(guān)于垃圾分類的配套法律、法規(guī)只有一部《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》，其頒布于2009年，目前還沒有正式實施。而日本卻有《容器包裝再利用法》、《家用電器回收法》等?！崩膶傩圆煌?，回收利用方式也不一樣，所以需要加強配套法律、法規(guī)的建設(shè)，并對相關(guān)條款進行細化和規(guī)范。

借鑒國外的成功經(jīng)驗，各國都沒有制定專門的所謂《城市生活垃圾分類法》，而是在完善的垃圾管理法律體系中，垃圾分類的法律規(guī)制是通過制定一系列綜合性法律或?qū)ｍ椃煞ㄒ?guī)實現(xiàn)的。這種立法的趨勢既符合城市生活垃圾綜合處理系統(tǒng)的基本規(guī)律，也符合各種廢棄物質(zhì)本身的特性。

問題四：地方性法規(guī)不到位

2000年，原建設(shè)部確定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個城市作為“生活垃圾分類收集試點城市”，并明確試點城市可以在法規(guī)、政策、技術(shù)和方法等方面進行探索和總結(jié)，為在全國實行垃圾分類收集創(chuàng)造條件。然而，多數(shù)城市經(jīng)過近20年的努力，垃圾分類依然舉步維艱。

其存在的主要問題有：管理部門重視程度不夠;缺少有力的政策扶持和配套的執(zhí)行措施;市民對垃圾分類具體辦法不了解，無法具體實施等。在法律方面，則存在地方性法規(guī)不到位或立法有空白、各地立法內(nèi)容過于籠統(tǒng)、缺乏法律責任的規(guī)定、地區(qū)發(fā)展不均衡等問題。

雖然部分城市近幾年已經(jīng)就垃圾分類出臺管理條例，但大多數(shù)城市則沒有起步。已出臺的法規(guī)條例，執(zhí)行效果也并不明顯，甚至部分城市，法規(guī)出臺后無人執(zhí)行。除法律、法規(guī)之外的一些規(guī)定和意見，往往又規(guī)定得過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性和有效指標。

問題五：針對性、可操作性差

談及我國現(xiàn)有垃圾分類法律規(guī)定在現(xiàn)實中執(zhí)行力較差的問題，缺乏法律責任規(guī)定、立法技術(shù)較為落后是主因。如這些規(guī)定往往存在原則性、口號性強的特點，但針對性、可操作性較差，且存在法律內(nèi)容不確定的問題。

比如，《城市生活垃圾管理辦法》第九條、第十一條中指出，“應嚴格執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)”。這指的究竟是哪些法律、法規(guī)?我們并不清楚，而且也沒有相關(guān)的司法解釋。

“所以，應明確法律責任，建立行之有效的制裁機制?！绷⒎ㄖ袘鞔_規(guī)定國家、地方、企業(yè)和個人在城市生活垃圾分類法律中應負的責任和應盡的義務，指明各地行政主管部門的監(jiān)督管理責任，并將企業(yè)回收利用廢棄物的義務在法律上予以明確規(guī)定。同時，對于違法行為，應視程度的不同給予相應的行政處分、經(jīng)濟上的制裁，甚至追究刑事責任。

問題六、各關(guān)聯(lián)主體責權(quán)利不清

要建立垃圾分類的立法體系，一個重要問題就是要分析和厘清我國目前垃圾分類法律關(guān)系的各主體，明確他們的權(quán)利和義務。

公眾、政府主管部門、居委會、物業(yè)部門等主要主體，都屬于義務主體。但我們要注意幾點：一是政府主管部門的角色較為特殊，它既作為執(zhí)法者執(zhí)行監(jiān)督管理職能，又要作為一個守法者具體組織實施垃圾清運和最終處理處置。所以，它一方面是權(quán)利主體，一方面又是義務主體，具有雙重身份。

此外，我國還有法律關(guān)系外一個特殊主體，即廢品回收者。他們看上去不是一個單獨的主體，但事實上承擔了很大一部分垃圾分類收集的工作。

“要建立垃圾分類的立法體系，必須分析目前這幾個主體的現(xiàn)狀和存在的問題?！睂妬碚f，要么不清楚什么是垃圾分類，要么是想分也不知道該怎么分;居委會、物業(yè)則被資金來源、人員等問題困擾;廢品回收者的規(guī)范管理存在問題;環(huán)衛(wèi)部門究竟是要監(jiān)督管理還是服務，其角色是執(zhí)法者，還是守法者?

垃圾分類回收必須要進行企業(yè)化運作，而政府部門則應該是間接管理，履行環(huán)境監(jiān)督管理的職責。

垃圾的分類處理因為涉及到公共利益，單靠市場機制是不可能完全解決的，必須要有法律的強制介入，建構(gòu)并完善我國城市生活垃圾分類的法律體系。不僅必須明確城市生活垃圾分類的相關(guān)主體在分類中的具體權(quán)利和應盡的義務，對違反法律規(guī)定的行為也要進行相應的法律制裁。

同時，還要改革我國現(xiàn)有城市生活垃圾管理體制，推進我國城市生活垃圾綜合處理系統(tǒng)建設(shè)，改善我國垃圾資源回收利用宣傳教育機制。

相關(guān)背景

1. 我國生活垃圾分類的法律依據(jù)

我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中關(guān)于城市生活垃圾管理方面的主要有：

《環(huán)境保護法》制定效果由于受到法律制定時經(jīng)濟發(fā)展水平不高、居民環(huán)境意識不強的限制，對于城市生活垃圾分類并無具體規(guī)定。

2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十二條中對城市生活垃圾分類做出規(guī)定：“對城市生活垃圾應當及時清運，逐步做到分類收集和運輸，并積極開展合理利用和實施無害化處置?！?/p>

國務院1992年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二十八條規(guī)定：“對城市生活廢棄物應當逐步做到分類收集、運輸和處理?！?/p>

2007年建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》第三章第十六條第二款規(guī)定：“城市生活垃圾實行分類收集的地區(qū)，單位和個人應當按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應的垃圾袋內(nèi)，投入指定的垃圾容器或者收集場所。”

2. 垃圾分類地方立法啟動

《北京市生活垃圾管理條例》已由北京市第十三屆人民代表大會常務委員會第28次會議于2011年11月18日通過，現(xiàn)予公布，自2012年3月1日起施行。

《南京市生活垃圾分類管理辦法》2013年4月5日南京市人民政府令第292號公布，自2013年6月1日起施行。

《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》2015年8月1日起施行。

《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》2015年9月25日廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會公告第40號公布。

《廈門經(jīng)濟特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》2017年8月25日獲廈門市第十五屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過。

《銀川市城市生活垃圾分類管理條例》2017年1月1日起施行。

2017年8月18日，海南省法制辦公室公布《海南省生活垃圾分類管理條例(送審稿)》。

2018年2月，《深圳經(jīng)濟特區(qū)生活垃圾分類條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)，征求社會各界意見。

《廣州市生活垃圾分類管理條例》，經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第二次會議于2018年3月30日批準，自2018年7月1日起施行。

3.垃圾分類回收立法是世界趨勢

一些西方發(fā)達國家均不同程度地對垃圾分類回收進行了立法。

德國于1986年8月將1972年制定的《廢物處理法》修改為《避免廢棄物產(chǎn)生及廢棄物處理法》，在第十四條中規(guī)定了“標志、分類處理，回交及回收的義務”條款。

1996年10月24日，德國循環(huán)經(jīng)濟和垃圾法生效，其中規(guī)定了商品生產(chǎn)者和經(jīng)銷商對包裝垃圾負有再利用的責任。

來源：中環(huán)協(xié)智慧環(huán)衛(wèi)專委會

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