2018年1月15日,為了貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”、“提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)”的要求,原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》(環(huán)境保護(hù)部公告 公告 2018年 第9號(hào)),對(duì)京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值(2+26城市)。
印象中,這是環(huán)境保第3次發(fā)布公告,要求相關(guān)區(qū)域執(zhí)行特別排放限值。在此之后,部分地方政府“積極響應(yīng)”,主動(dòng)加碼,把執(zhí)行特別排放限值的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,如山西省明確將執(zhí)行特別排放限值的范圍擴(kuò)大至全省[1]。
時(shí)至今日,大家對(duì)特別排放限值已經(jīng)不再陌生。特別排放限值的“特別”之處,不僅在于其標(biāo)準(zhǔn)值更嚴(yán)格,更重要的是,特別排放限值的執(zhí)行地域,一般是指“在國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、環(huán)境承載能力開始減弱, 或環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱, 容易發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境污染問題而需要采取特別保護(hù)措施的地區(qū)[2]”。
執(zhí)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然是好事,但是脫離經(jīng)濟(jì)技術(shù)談環(huán)保,是不切合實(shí)際的。經(jīng)查閱相關(guān)資料,本文試圖搞清楚特別排放限值的“前世今生”,并對(duì)特備排放限值執(zhí)行過程中的一些問題提出思考。
最先執(zhí)行特別排放限值的,是水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。
從“九五”開始,太湖就是國家重點(diǎn)治理湖泊,迄今經(jīng)歷了二十多年治理,耗費(fèi)了巨額資金。2006年,我國湖泊水環(huán)境治理最大規(guī)模的科研課題——“863計(jì)劃”太湖治污研究課題通過國家驗(yàn)收,課題總投資為2.1億元。由此可見,國家對(duì)于太湖的水污染治理已經(jīng)下了大決心和大力氣[3]。
2007年5月,太湖藍(lán)藻大規(guī)模暴發(fā),無錫市水源地水質(zhì)遭受嚴(yán)重污染,由此而發(fā)生的供水危機(jī)給人民群眾生活帶來很大影響[4]。
國務(wù)院先后兩次在無錫召開座談會(huì),對(duì)太湖及“三河三湖”污染治理工作進(jìn)行了全面部署。2007年6月30日,溫家寶總理在太湖、巢湖、滇池污染防治座談會(huì)上發(fā)表的講話《堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求一定把“三湖”治理好》提到:“提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),從根本上解決影響湖體水質(zhì)的各種問題”[5]。
這可以看做是特別排放限值制定的國家層面的指導(dǎo)思想。
而特別排放限值的制定原則,根據(jù)《中國經(jīng)營(yíng)報(bào)》的報(bào)道,是依據(jù)2007 年國家環(huán)??偩职l(fā)布的第17 號(hào)公告——關(guān)于發(fā)布《加強(qiáng)國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作的指導(dǎo)意見》的公告。
環(huán)保部標(biāo)準(zhǔn)司一位人士介紹:“總體的原則是根據(jù)國內(nèi)的實(shí)際情況和環(huán)境管理的需要,在一些污染特別嚴(yán)重的地區(qū),標(biāo)準(zhǔn)會(huì)非常嚴(yán)格”[6]。
翻閱《制漿造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(征求意見稿)編制說明》,明確提到:“落實(shí)溫家寶總理在“三湖”治理工作座談會(huì)的精神,依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》,與國家主體功能區(qū)劃方案相銜接,對(duì)環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱、容易發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境污染的地區(qū)必須區(qū)別對(duì)待,提出更加嚴(yán)格的污染控制要求,實(shí)施特別保護(hù)[7]”。
這可以認(rèn)為,國家標(biāo)準(zhǔn)中第一次在制定的時(shí)候,通過設(shè)定特別排放限值,生態(tài)敏感區(qū)域執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。
2008年7月2日,原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于太湖流域執(zhí)行國家排放標(biāo)準(zhǔn)水污染物特別排放限值時(shí)間的公告》(環(huán)境保護(hù)部公告 2008年 第28號(hào)),正式確定太湖流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行特別排放限值的時(shí)間及執(zhí)行特別排放限值的行業(yè)。
2008年7月3日,環(huán)境保護(hù)部又發(fā)布公告,明確了太湖流域執(zhí)行特別排放限值的地域范圍,主要涉及江蘇省、浙江省和上海市的部分地區(qū)。至此,特別排放限值走入了大眾的視線。
當(dāng)時(shí),很多媒體都做了相關(guān)報(bào)道。《中國紡織報(bào)》提到,特別排放限值嚴(yán)于發(fā)達(dá)國家,由此可見特別排放限值的嚴(yán)格程度。特別排放限值的執(zhí)行,提高了相關(guān)行業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入門檻,將使一些以前主要靠犧牲環(huán)境來獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的落后企業(yè)面臨淘汰出局的危機(jī),同時(shí)迫使生存下去的企業(yè)必須采用更先進(jìn)的工藝、更清潔的生產(chǎn)技術(shù)和更有效的污染治理措施,切實(shí)削減污染物排放[8]。
霧霾天氣的出現(xiàn),倒逼了大氣污染物特別排放限值的執(zhí)行。
2010年5月11日,環(huán)境保護(hù)部等九部委發(fā)文《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》提到:“近年來,我國一些地區(qū)酸雨、灰霾和光化學(xué)煙霧等區(qū)域性大氣污染問題日益突出”,“國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)表明,解決區(qū)域大氣污染問題,必須盡早采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施”[9]。
該文明確提出,制定并實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)的大氣污染物特別排放限值。2012年9月27日,國務(wù)院發(fā)文《國務(wù)院關(guān)于重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃的批復(fù)》(國函〔2012〕146號(hào)),批復(fù)同意實(shí)施《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》,強(qiáng)調(diào)“重點(diǎn)控制區(qū)內(nèi)新建火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等重污染項(xiàng)目與工業(yè)鍋爐必須滿足大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中特別排放限值要求,火電項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間與規(guī)劃發(fā)布時(shí)間同步,其他行業(yè)實(shí)施時(shí)間與排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布時(shí)間同步”。
根據(jù)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》的要求,環(huán)境保護(hù)部發(fā)布公告《關(guān)于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》(環(huán)境保護(hù)部 公告 2013年 第14號(hào)),規(guī)定了六大行業(yè)和燃煤鍋爐執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的詳細(xì)要求。這是環(huán)境保護(hù)部第2次發(fā)布公告要求執(zhí)行特別排放限值。
對(duì)于此次執(zhí)行特別排放限值的公告,原環(huán)境保護(hù)部做了詳細(xì)解讀:《設(shè)置特別排放限值是保護(hù)環(huán)境的重要抓手》————環(huán)境保護(hù)部解讀新發(fā)布的大氣污染物特別排放限值[10]。
隨著大氣污染物聯(lián)防聯(lián)控的深入推進(jìn),原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》,確定京津冀大氣污染傳輸通道,提出“2+26”城市的概念。
隨后,針對(duì)“2+26”城市,環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行了大量的聯(lián)防聯(lián)控工作,其中一項(xiàng)內(nèi)容就是規(guī)定京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值(環(huán)境保護(hù)部 公告 2018年 第9號(hào))。
2017-2018年,很多地方政府也都發(fā)布了執(zhí)行特別排放限值的公告,執(zhí)行嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)好像成了常態(tài)。甚至,黑龍江省主動(dòng)請(qǐng)示環(huán)境保護(hù)部,要求對(duì)哈爾濱執(zhí)行大氣污染物特別排放限值。
上文以提到,環(huán)境保護(hù)離不開經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別排放限值的執(zhí)行,似乎說明中國目前的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到一定程度了。執(zhí)行特別排放限值,等于是倒逼企業(yè)投入更多的資金用于設(shè)備升級(jí)改造、加大污染的治理力度。
但是,要求企業(yè)執(zhí)行特別排放限值,必須是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^程,畢竟是需要企業(yè)直接投入的??v觀目前執(zhí)行特別排放限值的省份,本人覺得以下幾個(gè)方面的問題值得注意。
01執(zhí)行特別排放限值的發(fā)文程序問題
排放標(biāo)準(zhǔn)明確寫道:執(zhí)行污染物特別排放限值的地域范圍、時(shí)間,由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門或省級(jí)人民政府規(guī)定。這說明,有權(quán)規(guī)定執(zhí)行特別排放限值的部門為環(huán)境?;蛘呤〖?jí)政府。
而現(xiàn)實(shí)的情況是,多數(shù)地方發(fā)布的執(zhí)行特別排放限值的規(guī)定,是由省級(jí)環(huán)保部門發(fā)文,當(dāng)然是“經(jīng)省人民政府同意”。這樣也說得過去,但是個(gè)別省的特別排放限值,直接由省級(jí)環(huán)保部門發(fā)文,無“經(jīng)省人民政府同意”字眼,此舉不妥。
其實(shí)環(huán)境保護(hù)部的態(tài)度是比較明確的,執(zhí)行特別排放限值應(yīng)該由省級(jí)人民政府公告執(zhí)行。如環(huán)境保護(hù)部在《關(guān)于哈爾濱市執(zhí)行火電廠和鍋爐大氣污染物特別排放限值有關(guān)問題的復(fù)函》(環(huán)辦大氣函[2017]1519號(hào))明確指出:“建議由黑龍江省人民政府公告執(zhí)行”。
然而,黑龍江省環(huán)保廳卻“根據(jù)《關(guān)于哈爾濱市執(zhí)行火電廠和鍋爐大氣污染物特別排放限值有關(guān)問題的復(fù)函》的要求”,由省環(huán)保廳直接發(fā)文。
為什么執(zhí)行特別排放限值要由省政府發(fā)文?本人認(rèn)為,特別排放限值在現(xiàn)有排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,對(duì)企業(yè)提出了更高的要求,涉及到大量資金的投入,由政府來規(guī)定,更嚴(yán)肅,代表的是人民政府。
而且,特別排放限值實(shí)際上是針對(duì)流域性、區(qū)域性的問題的,省級(jí)人民政府須統(tǒng)籌考慮各方面的因素,來制定相關(guān)政策。雖然由省級(jí)環(huán)保部門發(fā)文一樣要報(bào)批省級(jí)政府同意,但是政府發(fā)文和部門發(fā)文還是有區(qū)別的。盡管環(huán)保部門是政府的組成部門,但是畢竟部門不能等同于政府。
02執(zhí)行特別排放限值的依據(jù)問題
可以發(fā)現(xiàn),環(huán)境保護(hù)部發(fā)布執(zhí)行特別排放限值都是有依據(jù)的,如《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、黨的十九大關(guān)于“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”“提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)”的要求等。
而個(gè)別省級(jí)環(huán)保部門要求執(zhí)行特別排放限值,有時(shí)候僅僅依據(jù)某行動(dòng)計(jì)劃中或者某整治方案中的相應(yīng)表述。這是不符合要求的,特別排放限值的執(zhí)行,必須要以環(huán)境保護(hù)部或者省級(jí)人民政府的具體公告為準(zhǔn)。
因?yàn)閳?zhí)行特別排放限值涉及到執(zhí)行的時(shí)間、地域范圍、執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)等問題,必須有詳細(xì)的規(guī)定。特別針對(duì)現(xiàn)有企業(yè),是否執(zhí)行特別排放限值,哪些因子需要執(zhí)行,提標(biāo)改造的期限都需要慎重考慮。
《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》對(duì)于執(zhí)行特別排放限值已有相關(guān)規(guī)定,但是那僅僅是要求政府部門去做的事情,即政府部門據(jù)此發(fā)文規(guī)定執(zhí)行特別排放限值的詳細(xì)事宜,因此環(huán)境保護(hù)部2013年據(jù)此發(fā)布執(zhí)行特別排放限值的公告。
03特別排放限值的標(biāo)準(zhǔn)值問題
特別排放限值,意味著比一般標(biāo)準(zhǔn)值要嚴(yán)格。而有些時(shí)候,這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值有太嚴(yán)格了,嚴(yán)格得有些不合邏輯。
如《電鍍水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB 44/1597-2015)規(guī)定的特別排放限值,總銅為0.3mg/L,而地表水Ⅱ類水的標(biāo)準(zhǔn)限值為1.0mg/L。
這意味著,執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的特別排放限值,企業(yè)使用地表水Ⅱ類水,即使不經(jīng)生產(chǎn)工序直接排出廠區(qū),總銅也已經(jīng)超標(biāo)了。
類似的情況出現(xiàn)于《紡織染整工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中的苯胺類和六價(jià)鉻,但是該標(biāo)準(zhǔn)暫緩實(shí)施了相關(guān)內(nèi)容。
04 特別排放限值實(shí)施后配套政策問題
特別排放限值實(shí)施后,很多標(biāo)準(zhǔn)的顆粒物都較低,如水泥制造顆粒物限值為10mg/m3,屬于低濃度顆粒物,應(yīng)該采用《固定污染源廢氣 低濃度顆粒物的測(cè)定 重量法》(HJ 836-2017)。而現(xiàn)實(shí)情況是,該標(biāo)準(zhǔn)2017年12月29日才發(fā)布。
此外,特別排放限值涉及到企業(yè)升級(jí)改造,留給企業(yè)提標(biāo)的時(shí)間應(yīng)該充足。更重要的是,針對(duì)污染物的提標(biāo)應(yīng)該有成熟的治理措施,讓企業(yè)投入資金合理且可以完成。
比如VOCs,目前還沒有一種特別成熟的治理措施,且VOCs也沒有國標(biāo)的分析方法。
還有些建設(shè)年代比較久遠(yuǎn)的企業(yè),也許經(jīng)改造也不能達(dá)標(biāo),或者根本就不具備提標(biāo)改造的條件。拿石化行業(yè)的現(xiàn)有企業(yè)為例。
我國石油石化企業(yè)建設(shè)年代差異大,引進(jìn)技術(shù)多種多樣,生產(chǎn)同樣產(chǎn)品的裝置產(chǎn)生的污染物種類和數(shù)量都有一定的差異。
污染物特別排放限值要求嚴(yán)格,可能污染處理裝置去除效率于分之幾的偏差就造成不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。老裝置區(qū)在建設(shè)時(shí)預(yù)留的空間就較小,而且已經(jīng)經(jīng)過幾次標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)改造,很多沒有補(bǔ)充裝置建設(shè)的空間,全部拆除重建會(huì)造成巨大的資金浪費(fèi),而且單位投資新增污染物減排量幾乎可以忽略不計(jì),這類企業(yè)何去何從需要政府進(jìn)行引導(dǎo)。
此外,很多石油石化企業(yè)污染治理設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng),難以和企業(yè)維修周期相匹配,污染治理設(shè)施的建設(shè)可能會(huì)影響部分裝置的正常運(yùn)行,從而可能對(duì)該裝置產(chǎn)品的下游用戶造成影響[11]。
05 特別排放限值實(shí)施的意義
執(zhí)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),意味著資金的投入。“十二五期間,重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治工作將包含二氧化硫治理、油氣回收、黃標(biāo)車淘汰、揚(yáng)塵綜合整治、能力建設(shè)等8 類重點(diǎn)工程項(xiàng)目,投資需求約3500 億元”。
巨額的投入,有時(shí)候需要政府的補(bǔ)貼。此國家發(fā)改委在2011 年11 月底增設(shè)脫硝電價(jià)和提高上網(wǎng)電價(jià),幫助緩解電力行業(yè)的資金壓力。
《證券日?qǐng)?bào)》也曾報(bào)道:“執(zhí)行特別排放限值增加企業(yè)治污成本是必然的,脫硫、脫硝、脫汞裝置的技改、運(yùn)營(yíng)都需要投入,企業(yè)環(huán)保費(fèi)用的增加,或?qū)⒂善髽I(yè)自負(fù)和國家補(bǔ)貼相結(jié)合的方式來分擔(dān)。”盤雨宏如是認(rèn)為?!安贿^,長(zhǎng)期看,最終仍會(huì)是由消費(fèi)者買單”[12]。
是的,要由消費(fèi)者買單。但是,執(zhí)行特別排放限值,對(duì)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是有推動(dòng)作用的。
中國工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程研究院郝吉明認(rèn)為,采取嚴(yán)控措施,在短期內(nèi)可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生影響,但有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型,推動(dòng)相關(guān)行業(yè)污染防治水平升級(jí)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
執(zhí)行特別排放限值,主要針對(duì)區(qū)域性、流域性的污染問題。
比如環(huán)保部第1個(gè)特別排放限值的執(zhí)行,針對(duì)太湖流域;環(huán)保部2013年公告執(zhí)行的大氣污染物特別排放限值,都是針對(duì)城市群;津京冀污染物傳輸通道城市也是區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)控。
因此,污染物特別排放限值不是一個(gè)普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于省級(jí)人民政府來說,決定是否在特定區(qū)域執(zhí)行特別排放限值時(shí),一定要慎重、科學(xué)評(píng)估。
廣東省地方標(biāo)準(zhǔn)《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(征求意見稿)》修訂的時(shí)候,其中特別排放限值的執(zhí)行,規(guī)定了“地級(jí)市”人民政府就可以決定執(zhí)行。
本人認(rèn)為此舉不妥,畢竟一個(gè)地級(jí)市的范圍還是偏小,即使該市執(zhí)行了特別排放限值,未必對(duì)該市的環(huán)境空氣質(zhì)量改善會(huì)有多么明顯的效果,因?yàn)榇髿馐橇鲃?dòng)的,此舉阻擋不了外來輸入的污染。
因此,有權(quán)規(guī)定執(zhí)行特別排放限值的部門應(yīng)該級(jí)省級(jí)以上,且需要考慮區(qū)域性、流域性的情況。
來源:環(huán)評(píng)互聯(lián)網(wǎng) 作者:南六社員
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