北京回龍觀距離互聯(lián)網(wǎng)巨頭扎堆的后廠村僅10公里，駕車要20分鐘，就算步行也不會(huì)超過兩小時(shí)。但若在雨后，情況就不同了。2018年7月16日，北京迎來暴雨，回龍觀育知東路輕軌橋下，積水沒過車頂，部分區(qū)域水深達(dá)3米。

次日上午，住在回龍觀的鄒玥（化名）開車去后廠村上班，一路上“不是淹了就是堵了”，經(jīng)過生命科學(xué)園地鐵站時(shí)，她看到13號(hào)線高架“像水簾洞一樣往下潑水”。最終抵達(dá)公司時(shí)，距離她出門已過去三個(gè)半小時(shí)。

為了緩解城市內(nèi)澇，2015年以來，中國(guó)先后兩批把30個(gè)城市列為海綿城市試點(diǎn)。然而未來很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)城市仍將飽受內(nèi)澇影響。中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)公司生態(tài)市政院院長(zhǎng)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會(huì)委員王家卓說，完全完成海綿城市建設(shè)的目標(biāo)，徹底補(bǔ)齊城市排水防澇設(shè)施的短板，可能還要20年。

（2018年7月16日，北京昌平回龍觀地區(qū)強(qiáng)降雨后，一些路口、路段出現(xiàn)不同程度積水。圖/中新）

城市建設(shè)欠賬

回龍觀是北京北部人口聚集度最高的一個(gè)區(qū)域，34平方公里的土地上，居住著近50萬人口。當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為，像這樣一個(gè)灰色建筑高度密集的區(qū)域，發(fā)生內(nèi)澇是在意料之中的。

就在鄒玥開始三個(gè)半小時(shí)的“跋涉”時(shí)，北京海淀區(qū)一所高校的大二學(xué)生劉真真正準(zhǔn)備去上課。蹚水去教學(xué)樓前，她看了眼高德地圖的“積水地圖”，發(fā)現(xiàn)五環(huán)內(nèi)布滿密密麻麻的小水滴，這些代表積水位置的小水滴，在五環(huán)至六環(huán)之間逐漸變得稀疏。

積水地圖顯示，7月16日至17日，北京市的積水點(diǎn)超過100個(gè)，其中重度積水地區(qū)集中在西北五環(huán)外的西二旗。

內(nèi)澇是傳統(tǒng)城市建設(shè)模式所遺留下的歷史欠債。過去幾十年來，大量湖泊、濕地被填平，土地被硬化，而地下管網(wǎng)卻設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低、維護(hù)不足，一旦降雨量超過管網(wǎng)承載力，積水無處可去，便形成內(nèi)澇。

海綿城市是指通過自然和人工方式合理集蓄、儲(chǔ)存和利用雨水資源，實(shí)現(xiàn)城市下雨時(shí)吸水、干旱時(shí)放水的設(shè)計(jì)目標(biāo)，從而減輕管網(wǎng)壓力，此外也可減緩熱島效應(yīng)和霧霾的影響，對(duì)水質(zhì)改善起到作用。

劉真真的家鄉(xiāng)江西省萍鄉(xiāng)市是第一批海綿城市試點(diǎn)之一。2015年4月，財(cái)政部、住建部、水利部將重慶、武漢、常德、萍鄉(xiāng)等16座城市列入海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。一年后，第二批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)公布，包括北京、天津、上海等14座城市。對(duì)這些試點(diǎn)城市，中央財(cái)政將給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，為期三年，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計(jì)，今年以來，30個(gè)試點(diǎn)城市中已有27個(gè)發(fā)生過積水內(nèi)澇。不過需要注意的是，由于每座試點(diǎn)城市中海綿城市項(xiàng)目?jī)H占建成區(qū)面積的一部分，因此試點(diǎn)城市發(fā)生內(nèi)澇，并不能完全歸咎于該城市的海綿城市建設(shè)質(zhì)量。

長(zhǎng)沙市海綿城市生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟秘書長(zhǎng)劉波認(rèn)為，目前的海綿城市項(xiàng)目面積過小且不成體系、過于碎片化，所以難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。

作為一名長(zhǎng)期研究海綿城市的專家，王家卓常遇到別人問，“你看海綿城市也沒有用，還是內(nèi)澇?！蓖跫易扛械郊{悶：一個(gè)人已經(jīng)餓了好幾天，你現(xiàn)在給他吃一塊餅干，問他吃飽沒，他說沒吃飽，所以得出一結(jié)論說餅干沒有用？

“內(nèi)澇現(xiàn)象正說明了海綿城市工作的重要性和緊迫性，越是這樣，越說明還是干得不夠，應(yīng)盡快用新的理念補(bǔ)齊城市排水基礎(chǔ)設(shè)施短板，還上歷史的欠賬?！蓖跫易空f。

據(jù)王家卓介紹，中國(guó)600多個(gè)城市的建成區(qū)面積為5萬多平方公里，而30個(gè)試點(diǎn)城市所申報(bào)的海綿城市項(xiàng)目面積只有數(shù)百平方公里，“就算這幾百平方公里都做好了，也解決不了那么多的內(nèi)澇問題”。

根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，到2020年，各城市應(yīng)有20%的面積達(dá)到海綿城市建設(shè)要求，到2030年達(dá)到80%的面積。王家卓認(rèn)為，實(shí)際情況中部分城市“行動(dòng)稍微慢一些”，還需要考慮到實(shí)施中的技術(shù)制約和資金等問題。

“數(shù)學(xué)題做成了歷史題”

與傳統(tǒng)的上凸式綠化帶不同，常德技師學(xué)院的綠化帶低于路面，綠化帶中央有一道蜿蜒的溝渠，使整個(gè)綠化帶如同一個(gè)變形的漏斗，設(shè)計(jì)者稱之為滲水洼地，這在海綿項(xiàng)目中并不少見。

滲水洼地下另有文章。除了最上一層用于供養(yǎng)植物的種植土外，往下還有數(shù)層不同質(zhì)地和大小的土壤，以此達(dá)到滯留和凈化雨水的效果。在經(jīng)過人工配比的土壤底下，埋藏著一種特殊的管道——盲管。當(dāng)土壤無法接納更多雨水時(shí)，這種管體上帶有小孔的管道就會(huì)發(fā)揮作用，它把多余的雨水吸收進(jìn)去并輸送至滲水洼地下的調(diào)蓄池。當(dāng)雨水不足時(shí)，調(diào)蓄池的積水又可重新補(bǔ)給綠化帶，從而達(dá)到雨水再利用的功能。設(shè)計(jì)者也考慮到了極端雨水天氣，調(diào)蓄池同時(shí)連接著市政管網(wǎng)，當(dāng)積水超過其承載能力后，可以將多余的積水排往市政管網(wǎng)。

海綿城市的功能通過綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施來實(shí)現(xiàn)，上述滲水洼地就是一個(gè)典型案例。相比傳統(tǒng)管道單一的排水功能，海綿項(xiàng)目能夠有效利用雨水資源。

不過，要讓滲水洼地達(dá)到預(yù)想效果并不簡(jiǎn)單。常德技師學(xué)院是常德市的海綿建設(shè)項(xiàng)目之一，由德國(guó)漢諾威水協(xié)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

德國(guó)漢諾威水協(xié)工作人員楊昶告訴《財(cái)經(jīng)》記者，為了確保庭院內(nèi)“每一塊硬化地面的水都有地方可去”，需要已有數(shù)據(jù)和實(shí)驗(yàn)來計(jì)算出綠化帶面積大小、調(diào)蓄池的體積以及采用哪種土壤、配比多少。

“海綿城市很講究精細(xì)”，德國(guó)漢諾威水協(xié)工作人員鄭能師做了一個(gè)形象的比喻，“海綿城市是一道數(shù)學(xué)題，不是歷史題。”

而有的施工單位卻“把數(shù)學(xué)題做成了歷史題”。德國(guó)漢諾威水協(xié)總經(jīng)理彭赤焰坦言，在近兩年的工作中，如何保證施工質(zhì)量以及設(shè)計(jì)理念的貫徹是他們的一大挑戰(zhàn)。

常德市海綿城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任李遠(yuǎn)國(guó)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在常德市另一個(gè)海綿項(xiàng)目中，由于施工團(tuán)隊(duì)把標(biāo)高搞錯(cuò)了，最后發(fā)生了污水倒灌的情況。

滲水磚常用于海綿項(xiàng)目，具有滲水性，價(jià)格也高于普通磚。劉波在常德市政府從事過海綿城市相關(guān)工作，他曾目睹工人裝滲水磚操作不規(guī)范，滲水磚下面鋪了一層幾厘米厚的泥土，底下實(shí)際上還刷著一層水泥。這類工程有海綿之名卻無海綿之實(shí)。

施工單位則對(duì)設(shè)計(jì)單位抱有怨言。有的設(shè)計(jì)單位根據(jù)項(xiàng)目資料畫圖紙，無法考慮到施工地點(diǎn)的實(shí)際情況，比如工人挖開地面碰到一個(gè)圖紙沒有納入的問題，施工就可能很難開展下去。

北京通州的做法或許值得借鑒，為了解決施工過程中的技術(shù)問題，通州區(qū)海綿辦引進(jìn)了一批國(guó)內(nèi)海綿城市的專業(yè)人才，組建了通州區(qū)海綿辦技術(shù)中心。每位專家負(fù)責(zé)數(shù)個(gè)項(xiàng)目，定期到工地查看施工情況，進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)和指導(dǎo)，并對(duì)項(xiàng)目全過程進(jìn)行把控。

海綿城市項(xiàng)目完成后，運(yùn)營(yíng)維護(hù)是一大難題。

7月底，《財(cái)經(jīng)》記者走訪通州區(qū)海綿項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，有的滲水洼地上，出現(xiàn)了大片植物被踩踏的痕跡。在常德，原本承擔(dān)凈化水質(zhì)功能的生態(tài)濾池內(nèi)，蘆葦肆虐生長(zhǎng)，中間夾雜著大量枯萎的葉子，而部分項(xiàng)目的水質(zhì)也出現(xiàn)了反彈。7月26日，家住穿紫河邊的常德市政協(xié)委員彭梅華建言，穿紫河“改造后的部分區(qū)域水體水質(zhì)有反彈的苗頭，建議及時(shí)整改”。

通州區(qū)海綿辦負(fù)責(zé)人蔡殿卿介紹，除個(gè)別PPP項(xiàng)目外，目前通州區(qū)尚無團(tuán)隊(duì)專門負(fù)責(zé)海綿項(xiàng)目的維護(hù)。李遠(yuǎn)國(guó)則表示，常德已成立市政海綿管理局，但由于缺少資金，目前尚未開始運(yùn)維工作。

通州區(qū)海綿辦技術(shù)中心的工作人員張超稱，海綿項(xiàng)目需要定期進(jìn)行維護(hù)，相比植物的維護(hù)，對(duì)透水磚、盲管等的運(yùn)行和維護(hù)更為專業(yè)化，不能簡(jiǎn)單交由小區(qū)物業(yè)完成。比如透水磚，要定期用高壓水槍進(jìn)行沖洗，否則透水性會(huì)大打折扣。

從技術(shù)上來講，對(duì)海綿項(xiàng)目、城市管網(wǎng)進(jìn)行維護(hù)不難實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)在很多地方的管網(wǎng)之所以處于維護(hù)很差的狀態(tài)，原因有三：沒有機(jī)制、沒有人員、沒有經(jīng)費(fèi)。

資金問題怎么解決？

湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院物流與工程管理學(xué)院副院長(zhǎng)倪燕翎曾對(duì)武漢的海綿城市試點(diǎn)建設(shè)開展調(diào)研，她發(fā)現(xiàn)，資金嚴(yán)重不足是海綿城市建設(shè)的最大挑戰(zhàn)。

“市政項(xiàng)目是最燒錢的，動(dòng)輒上億。武漢市正在大力推進(jìn)軌道交通建設(shè)，哪里有多余的資金來發(fā)展海綿城市？”倪燕翎說，武漢市海綿城市建設(shè)依然停留在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)、政府出錢、政府建設(shè)、政府管理、政府運(yùn)營(yíng)的模式，這對(duì)財(cái)政無疑是巨大的考驗(yàn)。

劉波認(rèn)為，三年試點(diǎn)期滿后，試點(diǎn)城市若失去中央財(cái)政給予的專項(xiàng)資金補(bǔ)助，缺錢問題會(huì)更加突出。

一名住建系統(tǒng)官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，現(xiàn)階段海綿城市建設(shè)的資金來源有四：一是爭(zhēng)取國(guó)家支持資金；二是爭(zhēng)取國(guó)開行低息貸款和發(fā)行債券；三是按PPP方式以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)融資，列入政府中長(zhǎng)期預(yù)算；四是結(jié)合地塊開發(fā)，提出海綿城市開發(fā)理念和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，由項(xiàng)目埋單。

以常德為例，海綿城市建設(shè)試點(diǎn)總面積36.1平方公里，計(jì)劃總投資78.15億元，涵蓋水系治理、防洪排澇、供水、截污治污、海綿院落等148個(gè)項(xiàng)目。據(jù)常德市財(cái)政局經(jīng)建科科長(zhǎng)歐陽志介紹，整體投資由三方面構(gòu)成，常德市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政投資46億元，中央財(cái)政補(bǔ)貼12億元，社會(huì)投資20多億元。

李遠(yuǎn)國(guó)提供了另一組數(shù)據(jù)，過去13年里，常德市海綿城市建設(shè)總投資不少于400億元。

在引入社會(huì)資本方面，常德市曾開展海綿PPP項(xiàng)目，以拉長(zhǎng)政府的投資期，解決政府當(dāng)下資金不足的問題。不過，倪燕翎認(rèn)為，隨著國(guó)家逐步規(guī)范PPP項(xiàng)目，暫時(shí)看不到民間資本進(jìn)入海綿項(xiàng)目的希望。

這種情況下，如何省錢是許多地方財(cái)政部門首要的考慮。歐陽志告訴《財(cái)經(jīng)》記者，常德市財(cái)政局是按照改造面積來計(jì)算設(shè)計(jì)費(fèi)，改變了過去按項(xiàng)目投資來算設(shè)計(jì)費(fèi)的做法，從源頭上把控資金，財(cái)政局事先確定項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行把關(guān)，在保證效果的前提下建議其使用資金少的方案。

中國(guó)規(guī)劃設(shè)計(jì)院水院副院長(zhǎng)劉廣奇認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)新建小區(qū)而言，采用海綿比不采用所增加的費(fèi)用并不多，僅占3%左右，實(shí)際上項(xiàng)目開發(fā)商是可以承受這筆費(fèi)用的。

常德市就采用了這種做法。歐陽志說，對(duì)于新建小區(qū)，常德市要求開發(fā)商按照海綿城市來進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，不符合要求的就不發(fā)施工許可證。在老舊小區(qū)的海綿改造方面，由常德市政府出資八成，小區(qū)業(yè)主出資兩成。

現(xiàn)在的問題集中于海綿改造項(xiàng)目，因?yàn)檫@類項(xiàng)目需要單獨(dú)資金渠道。劉廣奇說，海綿改造項(xiàng)目可分為兩類，一類是公共服務(wù)類的，河道治理、公園整治、濕地建設(shè)等大海綿，以政府主導(dǎo)的形式開展。另一類是小區(qū)改造，老舊社區(qū)可結(jié)合棚改進(jìn)行海綿改造，但劉廣奇不建議單獨(dú)對(duì)近十年內(nèi)建造的小區(qū)進(jìn)行海綿改造。一些地方的PPP項(xiàng)目已經(jīng)停工，主要是城市財(cái)政壓力大，他建議財(cái)政比較好的城市繼續(xù)采用PPP模式。

常德市提供了一個(gè)解決海綿城市投入的方案。據(jù)歐陽志介紹，這幾年里，常德市土地升值的費(fèi)用以及房地產(chǎn)方面的稅收幾乎可以平衡政府的投資。常德正在利用穿紫河水上風(fēng)光帶、德國(guó)風(fēng)情街、常德河街等海綿建設(shè)成果發(fā)展旅游，并計(jì)劃將這些項(xiàng)目的收益反哺至新的海綿項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)維當(dāng)中。

另有觀點(diǎn)認(rèn)為，執(zhí)行雨水排放收費(fèi)制度可推動(dòng)海綿城市建設(shè)。美國(guó)、德國(guó)等多個(gè)國(guó)家地區(qū)就執(zhí)行了雨水排放收費(fèi)制度。德國(guó)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕涤隊(duì)顩r、業(yè)主所擁有的不透水面積計(jì)算出應(yīng)繳納的雨水費(fèi)，收取標(biāo)準(zhǔn)為每年0.63歐元-2歐元/平方米不等。按照住建部的部署，今后要借鑒國(guó)外做法，研究實(shí)施雨水排放收費(fèi)制度，在籌集建設(shè)資金方式上由政府單一渠道轉(zhuǎn)向社會(huì)多渠道籌資。

但雨水很難量化，如果采取雨水排放收費(fèi)制度，還要給每戶裝上設(shè)備來衡量雨水量，這又是一筆很大的投資。因此，劉廣奇認(rèn)為雨水排放收費(fèi)制度難以推行。

彭赤焰則認(rèn)為，海綿城市完全依賴市場(chǎng)資金是很困難的，因?yàn)榕潘到y(tǒng)是城市的基礎(chǔ)設(shè)施。“這是一個(gè)政府必須完成的為民服務(wù)的工作?！盓20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤也認(rèn)為，目前污水廠、管網(wǎng)都來自財(cái)政支付，垃圾費(fèi)也還沒收，所以還不是推行雨水排放收費(fèi)制度的時(shí)機(jī)。

“還有一個(gè)極大的潛力沒有開發(fā)，就是每個(gè)居民的動(dòng)力?！迸沓嘌嫜a(bǔ)充，其實(shí)許多海綿措施不需要高科技，可以讓每個(gè)居民參與自己小區(qū)的雨水蓄留綠化建設(shè)。比如，老城區(qū)可以發(fā)動(dòng)居民挖植草溝，去購買綠色屋頂?shù)牟牧稀⒎N花種菜。政府可以給予一定的鼓勵(lì)和組織。

（本文首刊于2018年8月6日出版的《財(cái)經(jīng)》雜志）

  來源:財(cái)經(jīng)雜志  作者:俞琴 

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