黨的十一屆三中全會后，中國進入改革開放時代。在改革開放的40年里，中國在面對歷史遺留的生態(tài)破壞和環(huán)境污染的同時，著力解決經(jīng)濟和社會發(fā)展伴生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，不斷提升經(jīng)濟和社會可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的能力。特別是黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想的指引之下，中國正在走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。

生態(tài)文明建設(shè)取得巨大成就

改革開放40年特別是黨的十八大以來，中國不斷推進環(huán)境保護工作。特別是提出建設(shè)生態(tài)文明以來，生態(tài)文明建設(shè)理論、政策和制度體系逐步健全，國家立法和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)逐步完善，執(zhí)法監(jiān)管手段不斷豐富，市場調(diào)節(jié)作用日益凸顯，生態(tài)文明法治和共治程度不斷提升。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，形成了習近平生態(tài)文明思想，對中國生態(tài)文明文化培育、生態(tài)文明制度體系構(gòu)建、生態(tài)文明體制改革、生態(tài)文明產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建、生態(tài)文明能力建設(shè)都具有頂層的理論指導意義，生態(tài)文明建設(shè)全面提速、成效顯著。

生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措包括：

一是健全黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境立法，開展制度建設(shè)。黨的十八大以來，黨中央重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，通過制度來加強黨對環(huán)境保護工作的領(lǐng)導?！饵h政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》《環(huán)境保護督察方案（試行）》等一系列黨內(nèi)法規(guī)或改革文件出臺，環(huán)境保護“黨政同責”、中央生態(tài)環(huán)境保護督察、生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核、領(lǐng)導干部離任環(huán)境審計等舉措得以實施，各級黨委、人大和政府更加重視環(huán)境保護。2015年1月1日，新《環(huán)境保護法》開始實施，有法必依、違法必究的法治氛圍正在形成。

二是實行環(huán)境保護“黨政同責”與“一崗雙責”，促進環(huán)境共治。黨的十八大以來，通過自然資源資產(chǎn)負債表、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核、生態(tài)環(huán)境損害責任追究等措施，有效地發(fā)揮了地方黨委、政府、人大、政協(xié)、司法機關(guān)、社會組織、企業(yè)和個人在生態(tài)文明建設(shè)中的作用。

三是開展中央生態(tài)環(huán)境保護督察和環(huán)境保護督查，倒逼地方轉(zhuǎn)型和提質(zhì)增效。黨的十八大以來，黨中央推動環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”，突出地方黨委和政府在環(huán)境保護治理體系中的作用，突出其他監(jiān)管部門的分工負責作用，并配套以失職追責的機制。因為環(huán)境保護方面存在問題，一些地方黨委和政府做出深刻檢查，一些地方政府負責人被約談，地方黨委和政府將生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護擺上更重要的位置。

四是打擊監(jiān)測數(shù)據(jù)和環(huán)境治理作假行為，開展環(huán)境信用管理。《環(huán)境保護法》針對排污單位環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的行為規(guī)定了行政拘留的措施；針對國家機關(guān)和國家公職人員環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的行為，規(guī)定了行政處罰的措施?！渡鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》等一系列文件陸續(xù)出臺。

五是開展區(qū)域統(tǒng)籌和優(yōu)化工作，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。國家加強了京津冀、長三角、珠三角、汾渭平原、長江經(jīng)濟帶等區(qū)域和流域的環(huán)境保護協(xié)調(diào)工作。通過“多規(guī)合一”、劃定生態(tài)紅線、建立健全區(qū)域環(huán)境影響評價制度和區(qū)域產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度等，優(yōu)化了區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，預防和控制了區(qū)域環(huán)境風險，區(qū)域生態(tài)保護補償機制正在全面建立。

總體來看，黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境保護從認識到實踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化，生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效，進入認識最深、力度最大、舉措最實、推進最快，也是成效最好的時期?？梢哉f是五個“前所未有”：思想認識程度之深前所未有；污染治理力度之大前所未有；制度出臺頻度之密前所未有；監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴前所未有；環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有。從地方實踐來看，具體成效包括：

通過生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核，一些地方通過特色發(fā)展、優(yōu)勢發(fā)展、錯位發(fā)展，增強產(chǎn)品和服務(wù)的科技含量與比較優(yōu)勢，減少污染和資源消耗，綠色發(fā)展模式正在確立。在生態(tài)保護方面，通過“綠盾”行動等措施，侵占自然保護區(qū)、破壞濕地、污染環(huán)境的現(xiàn)象被大力遏制，一批綜合和特色的國家公園已經(jīng)建立，一些物種正在恢復，生物系統(tǒng)的穩(wěn)定性得以增強。在環(huán)境質(zhì)量改善方面，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域2017年細顆粒物（PM2.5）平均濃度比2013年分別下降39.6%、34.3%、27.7%，分別達到64、44和35微克/立方米。在經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量方面，企業(yè)發(fā)展活力和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)效繼續(xù)提升。

生態(tài)文明建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)及建議

雖然生態(tài)文明建設(shè)取得了巨大成就，但是也要看到，中國目前仍然屬于發(fā)展中國家，區(qū)域發(fā)展差異很大。在看到成績的同時，也應(yīng)看到生態(tài)環(huán)境形勢仍然嚴峻，生態(tài)文明建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)仍然很大。各地應(yīng)按照綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的要求，通過均衡發(fā)展和充分發(fā)展來解決環(huán)境與發(fā)展的協(xié)調(diào)共進問題。

一是各區(qū)域生態(tài)文明理念的樹立存在差異。因為條件、基礎(chǔ)不同，在發(fā)達地區(qū)，生態(tài)文明理念正進入自信和自覺階段，環(huán)境保護成為社會共識。而在一些欠發(fā)達中西部地區(qū)，生態(tài)文明理念仍然處于灌輸和自發(fā)階段，環(huán)境保護工作壓力層層衰減。在環(huán)境共治方面，一些地方公眾參與程度仍然較低，參與模式單一。

二是生態(tài)文明建設(shè)能力發(fā)展不均衡。一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏重、產(chǎn)業(yè)分布偏亂、環(huán)境資源承載能力下降，需要予以長效地解決。在一些中西部地區(qū)，經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展落后，環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，環(huán)境污染治理和生態(tài)修復的歷史欠債多，生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)生動力不足，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和布局優(yōu)化的要求。一些地區(qū)傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展方式?jīng)]有根本改變，綠色發(fā)展能力差，仍然在發(fā)展黑色經(jīng)濟，接受發(fā)達地區(qū)污染型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

三是環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)能力有待提升。環(huán)境保護既不能違背環(huán)境保護規(guī)律，也不能違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，但是一些地方環(huán)境保護行動缺乏區(qū)域和領(lǐng)域的靈活性，對歷史遺留問題和現(xiàn)實能力考慮不足，一些地方出現(xiàn)執(zhí)法“一刀切”現(xiàn)象。

四是環(huán)境保護責任追究仍需加強。一些地方捂蓋子的現(xiàn)象比較普遍，環(huán)境問題存在敷衍整改、表面整改、虛假整改的現(xiàn)象，平時不用力、接受督察后“一刀切”的問題較多，責任追究難以落實。

五是生態(tài)文明建設(shè)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性不足。一些地方改革文件沒有考慮基層實際情況和各地財政承受能力的差異，缺乏可實施性。由于視角與方法的不同，各部門下發(fā)的改革文件，尺度、標準、方法與目標也不同。

具體來看，推進我國生態(tài)文明建設(shè)有以下建議：

在生態(tài)文明建設(shè)政策和法律制定方面，要加強系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。建議制定生態(tài)文明促進方面的基本法律，從宏觀、系統(tǒng)的角度為生態(tài)文明建設(shè)和改革指明方向，做出規(guī)劃，提出要求，統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明有關(guān)的法律法規(guī)。建議進一步推進生態(tài)文明建設(shè)體制改革，形成各方面、各層級共同開展生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境污染防治的合力。

在生態(tài)文明建設(shè)目標方面，需要考慮各地發(fā)展差異。我國地域廣袤，行業(yè)、區(qū)域和城鄉(xiāng)差距仍然很大，各地各行業(yè)的轉(zhuǎn)型期窗口時間不一樣，轉(zhuǎn)型的能力和進度不一樣，因此，政策和目標既要有原則性，也要考慮各地的經(jīng)濟、社會發(fā)展的差異性，保證措施的可操作性。按照污染防治攻堅戰(zhàn)部署，可針對每類戰(zhàn)役制定攻堅計劃和考核辦法，合理確定總目標和年度任務(wù)，實行中期考核和終期驗收，確保生態(tài)文明建設(shè)取得預期成效。

在生態(tài)文明體制建設(shè)方面，需要疏通堵點，保證制度和機制的順暢運行。要加強生態(tài)環(huán)境保護的區(qū)域化、流域化監(jiān)管體制的改革，體現(xiàn)統(tǒng)籌性、協(xié)調(diào)性，與屬地監(jiān)管有機結(jié)合。全面落實垂直管理制度改革，建立盡職免責的環(huán)境監(jiān)管制度，克服地方保護主義和環(huán)境保護形式主義，杜絕生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作假的現(xiàn)象。

在生態(tài)文明的制度和機制建設(shè)方面，要進一步加強創(chuàng)新。在加強事中監(jiān)管和事后的補救制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，需要加強事前預防性的制度建設(shè)，建立工業(yè)園區(qū)和開發(fā)園區(qū)的規(guī)劃環(huán)境影響評價制度，把區(qū)域環(huán)境風險控制和建設(shè)項目環(huán)境影響風險控制相結(jié)合。要創(chuàng)新機制特別是信息化、信息公開、公眾參與、社會監(jiān)督和公益訴訟機制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責等行政措施或者行政處罰自動啟動的機制。要創(chuàng)新管理模式，通過行政管制、市場調(diào)節(jié)、技術(shù)服務(wù)、信用管理相結(jié)合的措施，適應(yīng)新形勢下生態(tài)環(huán)境保護方式的轉(zhuǎn)型需要。

在生態(tài)文明共治方面，需要構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護社會行動體系。比如，信息公開方面，各級地方政府建立環(huán)境信息公開的模板，開展考核。加強業(yè)務(wù)培訓，提高信息公開負責人員對環(huán)境信息公開法律法規(guī)的認識，提高網(wǎng)站管理水平，防止目前一些地方宣傳教育網(wǎng)絡(luò)空心化、形式化。在公眾參與方面，對環(huán)保社會組織開展輔導，通過政府購買社會服務(wù)等方式，鼓勵地方各級黨委政府與環(huán)境保護社會組織合作，開展培訓、宣傳、社會調(diào)查、技術(shù)服務(wù)和監(jiān)督。

在生態(tài)文明的保障措施方面，需要加強與工作需要相適應(yīng)的能力建設(shè)。深入開展全民生態(tài)文明宣教工作，加強對“關(guān)鍵少數(shù)”的生態(tài)文明理念培育工作。對照生態(tài)文明體制改革的要求，督促地方開展“多規(guī)合一”、區(qū)域空間開發(fā)利用布局優(yōu)化、城鄉(xiāng)環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，實現(xiàn)標本兼治，促進各地方、各行業(yè)更好地協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長

（常紀文）

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