誕生于上世紀(jì)九十年代的八項(xiàng)環(huán)境管理制度,在前進(jìn)中完善,在實(shí)踐中檢驗(yàn)、演進(jìn),有些制度已更新,如排污收費(fèi)制度演進(jìn)為環(huán)境稅,有些正在更新,如環(huán)境影響評價制度呈現(xiàn)出三線一單主線和戰(zhàn)略、規(guī)劃、項(xiàng)目三個層次的新變革。隨著2020治污攻堅(jiān)戰(zhàn)即將結(jié)束,中國將進(jìn)入迎接2035生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的新戰(zhàn)役,從全局和頂層,設(shè)計(jì)適應(yīng)新戰(zhàn)役需求的水管理制度,十分必要,站在新生態(tài)觀視野的高度,可以大膽地做如下六個方面的預(yù)判:
水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)兩類兩級均呈現(xiàn)技術(shù)經(jīng)濟(jì)新導(dǎo)向
中國水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系遵從中國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)兩類(質(zhì)量與排放)兩級(國家與地方)的體系要求,在標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向方面將出現(xiàn)三個新亮點(diǎn):
其一是更重視生態(tài)基準(zhǔn)和健康基準(zhǔn),讓生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的目標(biāo)通過基準(zhǔn)具體化、指標(biāo)化、法規(guī)化;
其二是地表水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)廢除五類功能區(qū),代之以全國有生態(tài)基流水域分別保障人飲用安全、水生生物生存安全兩類標(biāo)準(zhǔn),使全國水治理目標(biāo)讓每個公眾都能感受的到,享受的到;
其三是水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)國家級以淘汰黑色生產(chǎn)力為下線,地方級以確保人飲用、水生生物生長為下線,注重強(qiáng)化地方排放標(biāo)準(zhǔn),以人類活動產(chǎn)生的各類廢污水最大限度回歸自然循環(huán)為目標(biāo),推進(jìn)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡”。
中國水生態(tài)環(huán)境管理,依靠環(huán)境基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)布局,量化執(zhí)法;質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)全國保人與生物安全,改變劃分五類功能區(qū)三十年做法不變的局面,把高功能區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)、低功能區(qū)低標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)的原則,上升為有生態(tài)基流水域都能實(shí)現(xiàn)人飲用或生物安全;排放標(biāo)準(zhǔn)突出水的地帶性特征、區(qū)域性特征,改變不計(jì)成本的環(huán)境保護(hù)行為,突出低碳、循環(huán)要求,科學(xué)依據(jù)與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合,推進(jìn)全國生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)。
水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系三大亮點(diǎn)性突破,為中國水治理從治污為本邁向生態(tài)優(yōu)先創(chuàng)造條件,在基準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)的新動力推進(jìn)下,2020后,八項(xiàng)新環(huán)境管理制度將應(yīng)運(yùn)而生。
國家推行生態(tài)環(huán)境保護(hù)問責(zé)三項(xiàng)制度
中國水治理從中央到地方,以河湖兩長制度為主線,成體系地轉(zhuǎn)向生態(tài)優(yōu)先,突出青山綠水就是金山銀山的兩山理論,問責(zé)兩山保護(hù)。因?yàn)閮缮嚼碚撛趯懭朦h章后,還需要執(zhí)行制度的保障,還需要兩山產(chǎn)業(yè)、兩山經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐來證明保護(hù)清山綠水的活動,也能造就金山銀山。為此,中央已經(jīng)對生態(tài)文明建設(shè)和干部終身問責(zé)提出了考核要求,將涉及國家頂層發(fā)力的三項(xiàng)管理制度:
其一是生態(tài)功能空間安全管控制度,從山頂?shù)胶Q?,上下游、左右岸、江與湖、河與海成為生態(tài)功能保障的大系統(tǒng),人居空間、動植物空間、濕地空間、生態(tài)基流空間等等,都需要統(tǒng)籌保護(hù),并與生態(tài)環(huán)境部的三線一單、水利部的三大紅線、農(nóng)業(yè)部的農(nóng)田邊界、住建部的城市邊界等等相銜接,通過充分利用藍(lán)水、節(jié)約綠水的各項(xiàng)措施實(shí)現(xiàn)自然水循環(huán)的維護(hù)。
其二是國家碳排放及污染物排放減排制度,這意味著新的國家減排目標(biāo)將由國家制定,生態(tài)環(huán)境部監(jiān)督實(shí)施。因?yàn)槿珖蚝秃5募{污能力將決定新的污染物減排方案,為確保全國納污能力不超限,將更嚴(yán)格的要求各地經(jīng)濟(jì)增長方式、結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)布局、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)步伐。同時2030碳排放提前封頂?shù)男蝿菀惨筇娲茉础p少碳排放的新措施盡快推出,將治污減排與節(jié)能減碳目標(biāo)更緊密的與綠色發(fā)展相結(jié)合,讓發(fā)展中產(chǎn)生的環(huán)境問題真正在發(fā)展中解決。
其三是資源環(huán)境承載力預(yù)警調(diào)控制度,在全國實(shí)行資源環(huán)境承載力預(yù)警調(diào)控,目的在于各級干部時時關(guān)注發(fā)展模式,對資源環(huán)境承載力的正面負(fù)面影響用預(yù)警發(fā)現(xiàn)問題,用調(diào)控解決問題,對資源環(huán)境承載力不僅僅是監(jiān)督保護(hù),更重要的是預(yù)警調(diào)控,是否及時調(diào)控發(fā)展方案和發(fā)展布局,既反映各級干部保護(hù)資源環(huán)境的責(zé)任心,又能成為兩山保護(hù)、終身問責(zé)的依據(jù)。
以上三項(xiàng)國家頂層制度,將對2035水治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起決定性作用,是支撐中央河湖兩長決策和系列生態(tài)文明思想全面實(shí)現(xiàn)的全局性保障制度。
環(huán)境影響評價制度穩(wěn)步深化三線一單
與國家推行生態(tài)環(huán)境保護(hù)問責(zé)三項(xiàng)制度相匹配,環(huán)境影響評價制度繼續(xù)擔(dān)當(dāng)預(yù)防優(yōu)先的重任。流域與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、流域與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目,均需通過環(huán)境影響評價,從戰(zhàn)略層面、規(guī)劃層面、項(xiàng)目層面落實(shí)生態(tài)紅線不占位,質(zhì)量底線不降級,資源上線不突破,確保今后的發(fā)展活動不造成生態(tài)環(huán)境資源的降級、退化、割裂,阻隔,任何列入影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和社會發(fā)展負(fù)面清單的開發(fā)建設(shè)活動均不列入戰(zhàn)略和規(guī)劃,嚴(yán)格準(zhǔn)入,成為生態(tài)優(yōu)先的重要抓手。
再輔以自檢驗(yàn)收制度引導(dǎo)企業(yè)提升社會責(zé)任,認(rèn)真貫徹“消除貧困、保護(hù)環(huán)境,推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的社會責(zé)任國際標(biāo)準(zhǔn)要求,把企業(yè)發(fā)展活動融入生態(tài)優(yōu)先的潮流中去。這兩項(xiàng)制度,著力把三大紅線與經(jīng)濟(jì)增長方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化聯(lián)成一體,通過提高企業(yè)社會責(zé)任和公眾生態(tài)文明建設(shè)的自覺性,實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、預(yù)防優(yōu)先。
生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)促成排污許可制度脫胎換骨
排污申報(bào)登記與排污許可制度,從90年代初創(chuàng),幾經(jīng)磨煉,直至2015年才進(jìn)入環(huán)境保護(hù)法,在水環(huán)境領(lǐng)域,一直沒有解決以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)要素作為發(fā)放排污許可依據(jù)的需求。現(xiàn)實(shí)狀況是,依舊將排放水污染物許可證制度圈定為固定源管理,起不到江河湖庫代言人的作用。不可避免地,為了2035目標(biāo),排污許可必須從污染源跨出,進(jìn)化為環(huán)境許可,即更為明確地管控生態(tài)流量,首先讓中國的各類水域活起來、流起來。
其次,中央推行多年的最嚴(yán)格水資源管理制度,由于部門權(quán)限的分割,一直未與環(huán)境管理制度結(jié)合,在環(huán)境影響評價制度融進(jìn)資源利用上線之后,還應(yīng)用環(huán)境許可證更緊密地與水資源三大紅線接軌,讓水域允納污量、水域可利用水量、水域水質(zhì)達(dá)標(biāo)三者加生態(tài)流量共同成為中國水環(huán)境許可證發(fā)放的依據(jù),這個許可管排放、管流量、管岸線、管濕地,管生態(tài),讓生態(tài)環(huán)境許可證真正成為環(huán)境影響評價制度的得力接應(yīng),成為全國公眾監(jiān)督政府各類發(fā)展活動的可靠靠山。形成無生態(tài)環(huán)境許可任何涉水活動均不得進(jìn)行的新局面。
強(qiáng)化環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段全方位促進(jìn)三生融合、三生共贏
已經(jīng)從排污費(fèi)改為環(huán)境稅的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段,將進(jìn)一步產(chǎn)生大跨越,從按污染當(dāng)量收費(fèi),改變?yōu)榘淳G色指數(shù)收稅,反映從治污到生態(tài)的外界需求變化。包括綠色產(chǎn)品指數(shù)、綠色企業(yè)指數(shù)、綠色生態(tài)指數(shù)。綠色產(chǎn)品指數(shù),以年度綠色產(chǎn)品行業(yè)領(lǐng)跑者代表性指標(biāo)單位產(chǎn)品收稅額為基數(shù),同行業(yè)其他產(chǎn)品分檔加稅;綠色企業(yè)指數(shù),以綠色生態(tài)設(shè)計(jì)、能源、資源、環(huán)境、質(zhì)量五項(xiàng)指標(biāo)分行業(yè)量化應(yīng)稅分檔指數(shù);綠色生態(tài)指數(shù)則以區(qū)域生態(tài)環(huán)境完好率、修復(fù)率、破壞率在確定基線和責(zé)任單位后,依法征稅。
這就從排污征稅,擴(kuò)大為向生活、生產(chǎn)、生態(tài)活動的非綠色行為征稅,通過生態(tài)環(huán)境稅促進(jìn)公眾從綠色消費(fèi)中提高生活質(zhì)量,企業(yè)從綠色生產(chǎn)中實(shí)踐低碳排放和資源循環(huán),人民從綠色生態(tài)中獲得體驗(yàn)需求。讓生態(tài)環(huán)境稅成為三生融合的紐帶,推動三生共贏。
從監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量到全面促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展
環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制也將產(chǎn)生新的跨越,在以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理理念深入人心后,以提高人民生活質(zhì)量為宗旨的綠色發(fā)展將在發(fā)展目標(biāo)、能源結(jié)構(gòu)、生態(tài)循環(huán)方面為環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制增添新內(nèi)容。
不僅監(jiān)督環(huán)境目標(biāo),還要監(jiān)督影響環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的發(fā)展要素,從而形成綠色低碳循環(huán)指標(biāo)考核制度,依靠目標(biāo)、指標(biāo)、制度、績效、問責(zé)五位一體的綠色規(guī)劃體系,指導(dǎo)中國流域經(jīng)濟(jì)逐步成為綠色發(fā)展的新亮點(diǎn),使流域經(jīng)濟(jì)不僅在經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)上得天獨(dú)厚,而且在以人為本,為子孫后代留下青山綠水上留下功德,讓母親河再次孕育中華民族的生態(tài)文明。
綜上所述,以環(huán)境質(zhì)量為核心,治污為手段的老八項(xiàng)制度將為新八項(xiàng)制度替代,老八項(xiàng)管理制度中的集中控制、限期治理、城市環(huán)境綜合整治定量考核三項(xiàng)制度完成歷史使命后,將被替代,其它五項(xiàng)老制度均融入新的生態(tài)內(nèi)涵,與國家級的生態(tài)問責(zé)三項(xiàng)制度共同組成新八項(xiàng)管理制度。新八項(xiàng)管理制度中的國家級三大頂層制度:空間管控、國家減排、預(yù)警調(diào)控將成為新時期生態(tài)優(yōu)先、政府問責(zé)制度的三大核心制度。導(dǎo)向環(huán)境管理的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制將演變?yōu)榫G色低碳循環(huán)指標(biāo)考核制度。
從治污為本到生態(tài)優(yōu)先會促成兩項(xiàng)老管理制度推陳出新,一是排污許可證脫胎換骨為生態(tài)環(huán)境許可,二是環(huán)境稅制度大大擴(kuò)展征收范圍,用綠色指數(shù)推進(jìn)三生共贏。再加上兩項(xiàng)在污染預(yù)防領(lǐng)域卓有成效的環(huán)境影響評價制度和自檢驗(yàn)收制度,這八項(xiàng)環(huán)境管理新制度將有利支撐2035生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn),美麗中國到來。